I OSK 1802/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 32/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 32/17 po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata K. D. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40 gr tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40 gr (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 26 stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., nr [...] o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z [...] czerwca 1994 r., nr [...] o rozgraniczeniu działek nr [...], [...],[...] i [...] stanowiących współwłasność A. B. i B. P. z działkami nr [...], [...] i [...] stanowiącymi własność A. B. z działką nr [...] stanowiącą własność A. K. pozostającą w użytkowaniu A. B. z działkami nr [...], nr [...] własności B. P. oraz z działkami nr [...] i [...] pozostającymi we władaniu E. i C. M. położonymi w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...]. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało własną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 298/13 uchylił obie decyzje organu. Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody [...] była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, zakończonej wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1887/96, w związku z tym należało zbadać czy zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd skoncentrował się na badaniu zasadności wznowienia postępowania w kontekście przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy wniosek skarżącej wychodził poza te granice, co uzasadniało wydanie przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynikało jednak, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. nie stanowiła przedmiotu badania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że skarżąca zarzucała między innymi rozstrzygnięcie wniosku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, nie zawierający tej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. Decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1184/14 ponownie uchylił obie decyzje organu. W ocenie Sądu organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., tym sam naruszył art. 153 p.p.s.a. Podkreślił przy tym, że organ ponownie rozpoznał wniosek skarżącej nie dysponując decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2016, którą umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ta stanowiła już przedmiot kontroli Sądu zatem, mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a., należało rozważyć czy oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1887/96 nastąpiło także w wyniku rozstrzygnięcia okoliczności odpowiadających przesłankom określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Pozytywnie ustosunkowując się do tak postawionego pytania umorzył postępowanie w sprawie uznając jednocześnie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w niniejszej sprawie ustalenia wymaga, czy będący aktualnie przedmiotem badania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Następnie Sąd wyjaśnił, że z powagą rzeczy osądzonej mamy do czynienia w sytuacji gdy sprawa dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej w stosunku do tego samego podmiotu, przedmiotu a także stanu faktycznego i prawnego - między decyzjami wydanymi w sprawach zachodzi stosunek sprawy ostatecznie osądzonej. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 513/16 i uznał, że treść żądania skarżącej na tle zapadłych w jej sprawie rozstrzygnięć wskazuje na to, że wszystkie elementy dotyczące przedmiotu sprawy zostały rozstrzygnięte prawomocnymi decyzjami, w stosunku do tego samego podmiotu, przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym. Sąd zauważył, że skarżąca nie zgadzając się de facto z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r., uruchomiła wszelkie możliwe procedury jej zaskarżenia, tak w trybie zwyczajnym jak i nadzwyczajnym, zarzucając w kolejno składanych środkach zaskarżenia nieprawidłowości polegające na dokonaniu rozgraniczenia jak również kwestie proceduralne, w tym pominięcia stron postępowania. W ocenie Sądu wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione zapadłymi w sprawie rozstrzygnięciami, zatem aktualnie nie istnieje stan sprawy, który należałoby wyjaśnić. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że procedura stwierdzenia nieważności została wyczerpana w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r., a nie dla będącej aktualnie przedmiotem skargi decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. Sąd zauważył, że ostatnio wymieniona decyzja została wydana w wyniku wszczęcia w stosunku do decyzji z [...] czerwca 1994 r. nadzwyczajnego trybu w postaci wznowienia postępowania, a stawiane zarzuty stanowią powielenie zarzutów dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. Skarżąca domagała się stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. twierdząc, że decyzja ta odmawiająca uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. powiela jej wady. W tym kontekście Sąd uznał, że stan powagi rzeczy osądzonej zachodzić będzie także wówczas, gdy rozpoznanie wniosku da się wyprowadzić na podstawie wielu rozstrzygnięć organów administracyjnych, podjętych na skutek skorzystania przez uprawnionego z wszelkich możliwych środków zaskarżenia zmierzających do podważenia tego samego stanu faktycznego, pomiędzy tymi samymi podmiotami, przy niezmienionym stanie prawnym. Zdaniem Sądu sprawa rozgraniczenia nieruchomości i prawidłowości ustalenia stron postępowania, których nieprawidłowość skarżąca zarzuca została przesądzona prawomocnymi rozstrzygnięciami. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej zastosowania i wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została przesądzona przez NSA wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1887/96. O braku nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. o rozgraniczeniu, przesądziło zaś prawomocnie w wyżej powołanych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i Sądy obu instancji stwierdzając, że decyzja kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Mając na uwadze prawidłowość wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części tj. w pkt 1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji oczywistego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszenie art. 153 p.p.s.a polegające na braku wykonania zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 1184/14, tj. brak uzupełnienia akt administracyjnych o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...], którymi to zaleceniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było związane; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej wobec czego zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] były prawidłowe; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się w toku postępowania rażącego naruszenia przepisów w z art. 8, 9, 10, 11, 28 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego polegającego na braku wezwania do udziału przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wszystkich spadkobierców po A. K., a także polegające na nie udzieleniu skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek o wszystkich jej prawach i obowiązkach i konsekwencjach działań, co skutkowało naruszeniem praw i obowiązków stron, w tym prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz w dalszej kolejności uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada1996 r. nr [...] Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasadzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Analiza zarzutów stanowiących podstawy skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że są one usprawiedliwione w takim zakresie, który skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona NSA rozpoznał skargę, uchylając obie wydane w sprawie decyzje, stosownie do regulacji art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem organ oceny prawnej i nie zastosował wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. II SA/Rz 298/13 i z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Rz 1184/14, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., a co zaakceptował Sad w zaskarżonym wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] sierpnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. uchylił decyzje organów I i II instancji wskazując, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. nie stanowiła przedmiotu badania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem akta sprawy jej nie zawierały, a skarżąca zarzucała m. in. rozstrzygnięcie jej wniosku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kolejny raz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. uchylił obie decyzje z uwagi na to, że organ nie uzupełnił akt o ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przez co naruszył art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1006 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem, w wyniku zbadania prawidłowości wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięcia, oddalił skargę. W tak nakreślonym stanie sprawy, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. polegający na braku wykonania zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. dotyczących uzupełnienia akt o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że niezbędny do rozstrzygnięcia zakres sprawy został wyjaśniony, a ponadto, iż wykonano wskazania Sądu zawarte w poprzednio wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r., czego nie zmienia w dalszym ciągu brak w aktach administracyjnych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. Stwierdzona przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji bezprzedmiotowość postępowania czyni z kolei nieuzasadnionym żądanie uzupełnienia akt o wyżej wymienioną decyzję, która nie będzie przedmiotem merytorycznego badania, a jej dołączenie z powodu zaginięcia jest nader utrudnione. Z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem jest ono nieprawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Rz 1184/14 wyraźnie wskazano, że organ nie wypełnił wskazań Sądu I instancji zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. II SA/Rz 298/13, bowiem rozpatrywał wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. nie dysponując decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. W konsekwencji, brak ten uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. oraz naruszał art. 153 p.p.s.a. Jeżeli zatem w zaskarżonym wyroku zaakceptowane zostało powyższe zaniechanie organu to usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd, jaki i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony zaś pozostaje drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 171 p.p.s.a. Bowiem zastosowanie oceny i wskazań sądu co do dalszego sposobu działania wyłączało uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wprost wynika to z treści uzasadnienia orzeczenia w sprawie II SA/Rz 298/13, w którym Sąd zaznaczył, że zakres niniejszej sprawy wyznaczony wnioskiem strony wykracza poza przedmiot badania objęty wcześniejszym prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1887/96. Nie zachodzi więc przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie tego wniosku niedopuszczalnym. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. W kontrolowanej sprawie żadna z opisanych zmian nie miała miejsca, co czyni wskazania sądu zawarte w prawomocnych wyrokach z dnia 10 lipca 2013 r. II SA/Rz 298/13 i z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Rz 1184/14 aktualnymi. Nie jest też usprawiedliwiony trzeci zarzut, dotyczący naruszenia przez organ art. 8, 9, 10, 11, 28 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., wobec niewykazania wpływu naruszenia owych przepisów na wynik sprawy. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku nie spełnia zarzut naruszenia przywołanych przepisów, gdyż nawet, gdyby sąd dopuścił się wskazanych uchybień, to i tak byłoby to naruszenie proceduralne niemające żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 lipca 201 3 r. II SA/Rz 298/13 i z 11 lutego 2015 r., II SA/Rz 1184/14. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art.. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.