I OSK 1561/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w L. Oddział R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 3/19 ze skargi E. R., I. R. i L. R. na bezczynność A. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II, III, IV i oddala skargę E. R.; 2. zasądza od E. R. na rzecz A. S.A. w L. Oddział R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 3/19 wydanym w sprawie ze skargi E. R., I. R. i L. R. na bezczynność A. S.A. w L. Oddział R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargi L. R. i I. R. (pkt I), natomiast w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a tej ustawy zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej E. R. o udzielenie informacji publicznej z dnia 6 marca 2017 r. (pkt II) i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III). Ponadto zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 6 marca 2017 r. E. R. skierowała do A. S.A. Oddział R. wezwanie przedsądowe o zapłatę z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości stanowiących jej własność, położonych w miejscowości M., gmina [...], województwo [...], nr działek [...] i [...]. Jednocześnie zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na stanowiących jej własność działkach, w szczególności przedłożenia wszelkich decyzji stanowiących podstawę tych działań oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. Do tego pisma załączono skrócone wypisy z rejestru gruntów działek nr [...] i [...], z których wynikało, że działka nr [...] stanowi własność E. R. i L. R., a działka [...] - własność J. i I. R. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. A. S.A. w Lublinie Oddział R., dalej zwana też "spółką", wyjaśniła, że nie dysponuje wymienionymi we wniosku dokumentami, co nie musi oznaczać, że dokumenty te nie zostały sporządzone. Mogą bowiem znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej. W odniesieniu do działki [...] stwierdzono natomiast, że zachodzą braki wniosku w postaci należytego umocowania do działania imieniem współwłaścicieli. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na bezczynność spółki w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku E. R., I. R. i L. R. zarzucili, że spółka nie udostępniła żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", nie wydała też rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia tej informacji lub umorzeniu postępowania na podstawie art. 17 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę E. R., uznając, że wnioskowane dane – jako że dotyczą majątku i działalności Spółki – stanowią informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), której to spółka nie udostępniła. W ocenie Sądu z treści pisma skierowanego do wnioskodawczyni przez Spółkę nie sposób zrozumieć, czy informacja o braku żądanych danych dotyczy obu działek skarżącej, tj. działki nr [...] i [...], czy tylko działki [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. S.A. w L. Oddział R., zaskarżając go w części, tj. co do punktów II, III i IV. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi, a ponadto przyznanie Spółce zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to : a) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej oraz żądanie udostępnienia "informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej sprawie (roszczeń cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy; b) art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej w sytuacji, gdy dotyczą one ich prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu wymienionych wyżej norm; c) art. 13 ust. 1 oraz w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy spółka nie rozpoznała i nie załatwiła w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy pismem z 12 czerwca 2017 r. w sposób jasny poinformowała o braku posiadania żądanych informacji, realizując tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności spółki i zobowiązanie jej do załatwienia wniosku, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto - niezależnie od powyższego – spółka odpowiedziała na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., co uzasadniało przyjęcie, iż nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądane we wniosku informacje dotyczące podstawy lokalizacji i budowy na wskazanych działkach linii elektroenergetycznych nie są informacjami publicznymi. Powołano się na to, że katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p. nie zawiera takich kategorii informacji, jak: podstawa prawna korzystania z nieruchomości, podstawa prawna wybudowania, przebudowania urządzeń energetycznych, względnie informacji o zgodzie na posadowienie urządzeń na gruncie. Ponadto zaznaczono, że skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 stanowi, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną", to a contrario nie stanowi informacji publicznej informacja mająca charakter indywidualny i nieodnosząca się do spraw publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej pismo skarżących z 6 marca 2017 r. stanowiło wezwanie przedsądowe do zapłaty wynagrodzenia z tytułu rzekomego bezumownego korzystania z nieruchomości skarżących oraz do ustanowienia służebności przesyłu w zakresie urządzeń na nich posadowionych. Wniosek o udzielenie informacji publicznej był zaś wyłącznie "pochodną" tych indywidualnych roszczeń kierowanych do spółki, celem jego złożenia było uzyskanie informacji w indywidualnej sprawie. Podkreślono także, że przedmiot wniosku nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich istnienia (ewentualne decyzje). Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy u.d.i.p. w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy powołanego kodeksu w sposób szczegółowy regulują bowiem zasady gromadzenia dowodów, stanowią zatem samodzielną regulację dotyczącą udostępniania dokumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. R., I. R. i L. R. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że żądane przez wnioskodawczynię informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to Sąd oparł na tym, że informacje te dotyczą majątku i działalności skarżącej kasacyjnie spółki. Sąd nie wziął jednak pod uwagę innych bezspornych okoliczności mających miejsce w sprawie, w szczególności treści wniosku z 6 marca 2017 r. Treść tego wniosku wskazuje, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi udostępnianymi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15). Zatem w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że E. R., zwracając się do A. S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z dnia 6 marca 2017 r., nie kierowała się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści tego pisma. Uzasadnienie wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem wnioskodawczyni było uzyskanie informacji w związku z postępowaniem sądowym, którego wszczęciem jest osobiście zainteresowana. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zawarty w piśmie zatytułowanym "Wezwanie przesądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jej własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno – prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo – odbiorczych środków trwałych przekazywanych na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. urzędy wojewódzkie, burmistrzów miast, wojewódzkie zarządy rozbudowy miast i osiedli, itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p., pod rygorem podjęcia kroków z art. 21 i art. 23 u.d.i.p. Z treści tego wniosku wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że żądane informacje mają posłużyć wnioskodawczyni do wykazania przesłanek ustanowienia płatnej służebności przesyłu na rzecz spółki, dotyczącej urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawczyni oraz do zapłaty przez spółkę, stosownie do art. 225 k.c., wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tych nieruchomości za okres ostatnich 10 lat. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawczyni w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem pisma (wniosku) E. R. z 6 marca 2017 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro zatem treść wniosku, datowanego na dzień 6 marca 2017 r., wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to Sąd I instancji niezasadnie uznał stanowisko E. R. zawarte w skardze za prawidłowe. Konstatacja, że wnioskodawczyni nie domagała się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie, oznacza, że także sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 149 § 1a p.p.s.a. są usprawiedliwione, ponieważ Sąd niezasadnie uznał, że spółka pozostawała w bezczynności i zobowiązał ją do rozpoznania wniosku. Tymczasem spółka prawidłowo, pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. odmówiła udostępnienia żądanych informacji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach II, III i IV i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Jak już wyżej wskazano, skarżąca kasacyjnie spółka prawidłowo odmówiła udostępnienia żądanych informacji informując o tym wnioskodawczynię pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. Taka okoliczność czyni skargę na bezczynność niezasadną, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od E. R. na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.