I OSK 85/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1281/18 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Starosty J. z [...] lipca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz K.J. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. oddalił skargę K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2018 r. w przedmiocie rekultywacji gruntów. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta J. po rozpoznaniu wniosku skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uznał za zakończoną rekultywację na części działki nr [...] położonej w miejscowości W., gm. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozstrzygnięciem z [...] lipca 2018 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta J. orzekł o zakończeniu rekultywacji terenu wskazanego we wniosku przez skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się wskazania terminu, z upływem którego zakończyła się rekultywacja terenu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty J. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek określenia w decyzji o zakończeniu rekultywacji daty jej zakończenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając niezasadne uznanie, że decyzja o zakończeniu rekultywacji nie musi wskazywać faktycznej daty jej zakończenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.J. Zaskarżył rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez pobieżną analizę i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów w sposób wyczerpujący, podniesionych przez skarżącego w skardze w szczególności nieodniesienie się do zarzutu naruszenia: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa; b) art. 8 § 2 kpa; c) art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: ustawa o ochronie; d) art. 7a § 1 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie; 2) art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa przez oparcie wyroku wyłącznie na wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, podczas gdy przywołane orzeczenia pochodzą z okresu poprzedzającego nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającą przepis art. 7a nakazujący rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony; 3) art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny uniemożliwiający poddanie go kontroli instancyjnej; 4) art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie polegające na uznaniu, że zakończenie wyłączenia produkcji części spornej działki nastąpiło z dniem wydania przez Starostę decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a nie zaś z dniem faktycznego zakończenia rekultywacji. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że stanowisko Sądu w zakresie daty zakończenia rekultywacji gruntów pomija, że z tym terminem związany jest szereg obowiązków o charakterze finansowym obciążających podmiot zobowiązany do zrekultywowania gruntu. Dodatkowo skarżący wskazał, że Sąd pominął, iż organy odstąpiły od utrwalonej praktyki wskazywania w decyzji o zakończeniu rekultywacji faktycznej daty zakończenia tych działań; powołał się przy tym na decyzję Starosty z [...] czerwca 2011 r. podjętą w analogicznej sprawie, gdzie organ wskazał datę zakończenia rekultywacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dotyczącego obowiązku wskazania w decyzji o zakończeniu rekultywacji terenu rzeczywistej daty zakończenia działań zmierzających do rekultywacji zdegradowanego gruntu i przywrócenia jego funkcji rolnej. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Analiza tego przepisu nie wskazuje, że elementem niezbędnym decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną jest data faktycznego zrekultywowania gruntu. Niemniej jednak należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej prawidłowo wskazał, że zakończenie procesu rekultywacji gruntu i zmiana jego przeznaczenia z gospodarczego na rolnicze ma wpływ na ciążące na posiadaczu gruntu określone obowiązki o charakterze finansowym wiążące się z konkretną datą, z którą określony grunt przestał być wykorzystywany do działalności gospodarczej. Obowiązków tych, chociażby o charakterze podatkowym, nie można wiązać wyłącznie z datą zakończenia określonego postępowania o charakterze administracyjnym przez wydanie określonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 31/17). Powyższe powoduje, że w decyzji o zakończeniu rekultywacji gruntu należy określić datę zakończenia tego procesu, a norma przewidująca ten obowiązek powinna być konstruowana nie tylko w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie, ale wszystkie przepisy wywodzące określone skutki z faktu zakończenia rekultywacji i wiążące je z datą zakończenia przywracania zdolności rolnej określonego gruntu. W konsekwencji powyższego należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa przez oparcie rozstrzygnięcia na linii orzeczniczej nieuwzględniającej obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. O ile bowiem we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że datą zakończenia wykorzystywania określonego gruntu na potrzeby działalności gospodarczej była data decyzji stwierdzająca zakończenie procesu rekultywacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3658/15, i z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1548/15), to w związku z brakiem jednoznacznego wskazania w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie, że decyzja o zakończeniu rekultywacji powinna zawierać datę przywrócenia wartości rolnej gruntu, a także w związku z przepisem art. 7a kpa i przepisami łączącymi określone obowiązki finansowe ze zmianą charakteru gruntu, przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie powinien podlegać wykładni na korzyść posiadacza tego gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 31/17). Przechodząc do zarzutu naruszenia zasad sporządzania uzasadnień, należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że przepis ten możne zostać naruszony przez pominięcie w treści uzasadnienia któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów, które powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Oznacza to, że nieodniesienie się nawet w sposób ogólny do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej powoduje, że wyrok ten nie zawiera wszystkich elementów wymaganych dyspozycją art. 141 § 4 ppsa. Ponadto nieodniesienie się do tych zarzutów wskazuje, że sąd pierwszej instancji sformułował wyrok w sposób uniemożliwiający jego merytoryczną kontrolę. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem w takiej sytuacji możliwości skontrolowania na zarzut autora skargi kasacyjnej prawidłowości oceny zarzutów skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku skoncentrował swoje wywody wyłącznie na kwestii wykładni przepisów prawa materialnego, nie wskazując, jak ta wykładnia rzutuje na konieczność zastosowania przepisów regulujących postępowanie administracyjnej i pomijając zarazem w swoich wywodach znaczną część zarzutów zawartych w skierowanej do niego skardze. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uwzględnić oba zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zakresie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dodatkowo tylko podnieść należy, że przywołana przez Sąd meriti uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1994 r., sygn. akt III AZP 5/94, nie zawiera poglądu przywołanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na s. 7 uzasadnienia kwestionowanego przez skarżącego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, w jakiej dacie doszło do zakończenia rekultywacji gruntu, a następnie wskazać tę datę w decyzji wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.