II SA/Gl 977/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz rozbudowę o klatkę schodową budynku mieszkalnego jednorodzinnego - etap I obejmujący rozbudowę o klatkę schodową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną na dz. nr [...] w B. W dniu [...] r. B. M. (dalej jako "skarżąca")złożyła w organie I instancji wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z [...] r. Nr [...] w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udział w postępowaniu. Swój interes prawny wywodzi ona ze służebności drogi koniecznej, ustanowionej na nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie, a następnie po przeanalizowaniu przedłożonego materiału dowodowego, decyzją z [...] r. nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W wyniku odwołania obecnej skarżącej sprawę rozpatrywał Wojewoda Śląski, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był brak wyłączenia pracownika organu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., drugi raz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż obecnie skarżącej przysługiwał status strony postępowania w sprawie, jednakże decyzja odpowiada prawu. Na skutek odwołania skarżącej sprawę ponownie rozpatrywał Wojewoda [...], który zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 147 k.p.a. - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko "na żądanie strony". W myśl tego przepisu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest wyłącznie podmiot, który pomimo przysługującego mu statusu strony, został bez własnej winy pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Następnie organ odwoławczy dokonał ustaleń w przedmiocie statusu obecnie skarżącej. Wskazał, ze zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ostatecznie organ uznał, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu. Obszar oddziaływania inwestycji ponad wszelką wątpliwość zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, której właścicielem jest inwestor. Skarżąca nie miała zatem legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Przysługuje jej służebność gruntowa (w postaci drogi koniecznej). Mogą jej jedynie przysługiwać uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego. Skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny, wywiedziony z prawa powyższego, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła skarżąca. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, uznania za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] r., dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła organowi odwoławczemu: 1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa, 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że posiada ona jedynie interes faktyczny wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego a nie interes prawny wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego ujawnionego w [...], 3) naruszenie art. 28. ust.2 Prawa Budowlanego poprzez przyjęcie, iż właścicielowi nieruchomości władnącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym działki obciążonej, 4) naruszenie art. 3 p.20 PB poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania można wyznaczyć z pominięciem prawa cywilnego, 5) naruszenie art. 28 ust.2 ustawy Prawo Budowlane w związku z art.3 pkt 20 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy poprawne ustalenie stron postępowania powinno być rozstrzygane na podstawie art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego, 6) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w braku sprawdzenia wpisu w [...] oraz braku ustalenia czy rozbudowa o klatkę schodową naruszyła służebność ustanowioną na rzecz skarżącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, 7) naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest etapowanie inwestycji polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego tylko dla 1-go etapu inwestycji polegającego na dobudowie klatki schodowej i przyjęciu, że klatka schodowa jest obiektem budowlanym mogącym funkcjonować samoistnie. W zaistniałym stanie faktycznym brak podstaw do wydania takiej decyzji a pozwolenie na budowę winno obejmować całą inwestycję, 8) naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że można wydać pozwolenie na budowę wybranych obiektów z całego zamierzenia budowlanego bez projektu zagospodarowania zamierzenia a tym samym rozpatrywać oddziaływanie tylko wybranych obiektów na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na ich budowę, 9) naruszenie art.107 § 3 k.p.a. tj. wadliwe uzasadnienie decyzji poprzez brak odniesienia się do wskazanego przez skarżącą wniosku o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub z urzędu, 10) naruszenie art.107 § l i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenia Miasta B. z dnia [...] r. przez Wojewodę Śląskiego, co uniemożliwia skarżącej prześledzenie toku działania organu a w konsekwencji sprawdzenia jego poprawności, 11) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wskazania żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione, brak wskazania dowodów, na których organ się oparł, a w szczególności dowodów, które świadczyłyby, że nieruchomość skarżącej faktycznie nie leży w obszarze oddziaływania, 12) naruszenie art. 12 k.p.a. tj. brak wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej, 13) akceptację dla naruszeń prawa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. "sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Skarżąca zażądała wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydent Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Nie brała ona, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, mimo, że jak uważa, przysługiwał jej status strony. Swój interes prawny wywodzi z ochrony swojego ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego jej na nieruchomości, na której realizowane jest przedsięwzięcie. Wybudowanie klatki schodowej wpłynie bowiem na możliwość dojazdu do jej nieruchomości. Rozpatrując status skarżącej konieczne jest przede wszystkim sięgnięcie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). W świetle przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć (teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy). Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 p.b. jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego - ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 p.b. wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a.. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2697/16 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazuje się, że "w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. II OSK 674/17). Warto tu jeszcze przytoczyć tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 574/18). Skład orzekający uznał tam, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 p.b., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 p.b.. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Interes prawny skarżącej można rozpatrywać na dwóch podstawach. Pierwsza, to ochrona prawa własności jej nieruchomości (art. 140 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z akt administracyjnych oddziaływanie dobudowy klatki schodowej zamknie się w granicach działki inwestora. Potwierdza to dokumentacja projektowa. Zatem z tego tytułu skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego. W konsekwencji zarzut oznaczony numerem 4 Sąd uznaje za bezzasadny. Sąd nie wyklucza a limine wywiedzenia interesu prawnego z przysługującego skarżącej prawa na nieruchomości polegającego na służebności drogi koniecznej. Jednakże nie można uznawać, że posiadanie tego prawa jest równoznaczne z prawem bycia stroną. Musiałoby zostać w sprawie wykazane, że realizacja zamierzenia uniemożliwi skarżącej dostęp do drogi publicznej. Otóż w rozpatrywanej sprawie to nie zostało wykazane. Jak wynika z akt administracyjnych (zwłaszcza map) dostęp ten jest zapewniony – pomiędzy nowowybudowaną klatką schodową a granicą działki znajduje się pas o szerokości około 4 metrów. Zatem dojazd skarżącej do jej nieruchomości został zachowany. Zatem trudno w jej przypadku mówić o interesie prawnym we wznowionym postępowaniu. Zatem zarzuty określone w pkt 2, 3, 5 sąd uznaje za niezasadne. Zarzutów określonych w pkt 7 i 8 skargi Sąd nie będzie rozpatrywał w związku z ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu. Sąd nie dopatrzył się w sprawie również uchybień proceduralnych. Postępowanie było prowadzone sprawnie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej. Wojewoda Śląski w sposób szczegółowy wyjaśnił w nim swoje stanowisko. Za niezasadne Sąd uznaje więc zarzuty określone w pkt 1, 6, 9, 10, 11, 12 i 13 skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- Slrona 1 z 2