II SA/Gl 948/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy Kroczyce z dnia 11 kwietnia 2007 r. nr 70/VII/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 10 Rozdział 3 w zakresie w jakim plan ten ustala minimalną powierzchnię działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej na 700 m2 odnośnie działki nr 1, 2) zasądza od Rady Gminy Kroczyce na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 października 2018 r. J. N. (dalej: strona, skarżący), właściciel działki nr 1 , działając przez pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kroczyce nr 70/VII/2007 Z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kroczyce II (dalej: Uchwała) w części dotyczącej §10 (Rozdział 3) w zakresie, w jakim plan ten ustala minimalną powierzchnię zabudowy działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej na 700 mkw. Zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust.2 pkt. 7 i ust.3 oraz art.6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), a także art. 140 k.c., polegające na ustaleniu minimalnej powierzchni zabudowy działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej na 700 mkw. w sytuacji, gdy na obszarze objętym ww. uchwałą znajdują się działki o przeznaczeniu budowlanym o powierzchni mniejszej niż określona powierzchnia minimalna tj. 700 mkw. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w opisanej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przedmiotową Uchwałą Rada Gminy Kroczyce w rozdziale 3, w § 10 ustaliła minimalną powierzchnię działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej na 700 mkw. Na terenie objętym ww. planem miejscowym położona jest - stanowiąca własność skarżącego - działka nr 1 o powierzchni 0,0674 ha., a zatem o powierzchni mniejszej niż minimalna powierzchnia działek do zabudowy. Działka ta powstała w wyniku podziału większych działek nr 2, 3 i 4, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Kroczyce z dnia 5 marca 2001 r. Przed wydaniem ww. decyzji tenże Wójt postanowieniem z 12 grudnia 2000r. w sprawie UG-III-6011/18/00 uzgodnił projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z ustaleniami ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, od 5 marca 2001r. do momentu podjęcia przez Radę Gminy Kroczyce w 2007r. Uchwały planistycznej nr 70/VII/2007 z dnia 11 kwietnia 2007r. działka ta mogła być zabudowana. Zatem skarżący mógł, stosownie do art. 140 k.c., korzystać z niej zgodnie z jej przeznaczeniem tj. przeznaczyć ja pod zabudowę, bądź też dokonać rozporządzenia działką. Wartość działki znajdującej się na terenie, który zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, kształtowana i determinowana jest właśnie przez tego rodzaju przeznaczenie i możliwość takiego jej wykorzystania. W ocenie skarżącego, regulacją zawartą w ww. uchwale, dotyczącą minimalnej powierzchni działki na poziomie 700 mkw., gmina przekroczyła swe kompetencje w zakresie władztwa planistycznego. Pominęła istniejący stan faktyczny oraz dotychczasowe działania swych organów, nie rozważyła jak i nie zastosowała w sposób prawidłowy zasady proporcjonalności, naruszając jednocześnie prawo własności skarżącego. W ramach tzw. władztwa planistycznego gminie przysługuje prawo do kształtowania ładu przestrzennego na jej terenie. W ramach tego władztwa i w jego granicach może nastąpić nawet ograniczenie prawa własności, o ile jest to uzasadnione interesem publicznym, a nadto następuje przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Trzeba zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust.2 pkt.7 u.p.z.p., przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Jednocześnie przy podejmowaniu uchwał w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego jedną z fundamentalnych jest zasada proporcjonalności, która wyraża się w możliwości tylko i wyłącznie takiego ingerowania (ograniczania) prawa i interesu jednostki, które jest konieczne i niezbędne ze względu na słuszny i uzasadniony interes publiczny. Skoro żaden przepis nie statuuje pierwszeństwa interesu publicznego przed indywidualnym, to rozważenia wymaga czy ten pierwszy nie może zostać zrealizowany w inny sposób, aniżeli ingerencja w interes indywidulany. Jak zauważono w skardze, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla przyjęcia takiej właśnie powierzchni działek budowlanych, jak również uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podnosząc m.in., iż określenie minimalnej powierzchni dla projektowanej zabudowy jest ściśle związane z określonymi w § 5 Uchwały zasadami i warunkami scalania nieruchomości i znajduje zastosowanie do działek nowo tworzonych. Ponadto, skarżący nie wykorzystał żadnych środków prawnych służących do ochrony jego interesu. Nie uczestniczył w procedurze uchwalenia planu poprzez wniesienie uwag przy wyłożeniu projektu planu. Nie skorzystał także z ochrony przysługującej mu na podstawie art 36 u.p.z.p. Jak podkreśla Wójt, Rada Gminy nie przekroczyła władztwa planistycznego. Działa w granicach upoważnienia wynikającego art 15 ust 3 pkt 10 u.p.z.p. Skarżący nie podjął działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budową, ani też nie zgłosił budowy, wobec czego zarzut jakoby zapisy planu naruszały jego uprawnienia nie są uzasadnione. Zgodnie z wezwaniem Sądu, pismem z dnia 12 lutego 2019 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył szereg kopii dokumentów potwierdzających jego roszczenie, w tym: 1/ kopię decyzji Naczelnika Gminy Kroczyce z 14 listopada 1980 w sprawie wywłaszczenia I. N. i odjęciu własności działki numer 2 położonej w Kroczycach Starych w związku z przeznaczeniem jej pod budownictwo jednorodzinne indywidualne; 2/ kopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Częstochowie z 30 września1989r stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy Kroczyce; 3/ kopię pierwotnego opisu i mapy podziału działki nr 2 położonej w gminie Kroczyce, który został odnotowany, ale nie był zatwierdzony w wyniku "błędu" geodety 4/ kopię wykazu zmian gruntowych dla działki 2 w gminie Kroczyce Stare z 30 maja 2001; 5/ kopię opisu i mapy podziału działki nr 2 położonej w gminie Kroczyce Stare, odnotowany i zatwierdzony; 6/ kopię postanowienia o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 12 grudnia 2000r. 7/ kopię decyzji Wójta Gmin Kroczyce z 5 marca 2001 w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr 2 z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne itd. 8/ kopię repertorium A nr [...]z [...]w postaci aktu notarialnego umowy częściowego zniesienia współwłasności i darowizny na mocy, którego działka 1 stanowi wyłączną własność J. N. W akcie notariusz zaznaczył, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Kroczycach nr VI/25/85 z 29 marca 1985 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego nr 4 poz 71 z 1987r z późniejszymi zmianami. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wójt Gminy Kroczyce pismem z 14 lutego 2019 r. wyjaśnił, iż przed uchwaleniem planu miejscowego z 2007 r. dla przedmiotowej działki nie obowiązywał plan, bowiem wcześniejszy wygasł z dniem 31 grudnia 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.) Ponieważ skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działki nr 1 ma, w ocenie Sądu interes prawny, który uległ naruszeniu ze względu na przyjęcie w planie minimalnej powierzchni dla działek budowlanych 700 m.kw, podczas gdy jego działka mająca wcześniej status budowalnej ma 674 m2. Daje mu to legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi suponujących niedopuszczalną ingerencję we własność oraz przekroczenie władztwa planistycznego, zauważyć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). W ocenie Sądu doszło do przekroczenia uprawnień gminy wynikających z tzw. władztwa planistycznego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że władztwo to podlega ograniczeniom wynikającym z Konstytucji RP, jak i regulacji ustawowych, w szczególności z postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowy zakres tegoż władztwa wyznacza art. 15 u.p.z.p., przy czym analiza jego postanowień prowadzi do wniosku, że w treści planu obligatoryjnie powinny zostać uregulowane kwestie, o których mowa w art. 15 ust. 2, natomiast materie wskazane w ust. 3 tego przepisu określa się w planie miejscowym "w zależności od potrzeb". Oznacza to nie tyle uznaniowość rady gminy co do regulowania materii tam wymienionych, ale pewną dyskrecjonalność, wynikającą z konieczności dostosowania rozwiązań planistycznych do rzeczywistych potrzeb gminy. W zależności od potrzeb, jak stanowi art. 15 ust. 3 pkt. 10 u.p.z.p., rada gminy może określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postanowienie to, jak należy sądzić, trzeba wiązać głównie z pkt. 1 tej części przepisu, zgodnie z którym rada może określić w planie, też w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. To w takim przypadku, kiedy w planie będą wyznaczone obszary przeznaczone pod scalenia, pojawi się problem wydzielania działek budowlanych. Może to mieć miejsce także winnych sytuacjach, przewidzianych w u.g.n. (art. 95), czy przepisach szczególnych. Postanowienie art.15 ust. 3 pkt. 10 u.p.z.p., jako upoważniające radę gminy do ingerencji w prawo własności przysługujące właścicielom działek znajdujących się na terenie, odnośnie którego na tej podstawie wprowadza się do planu wymóg minimalnej powierzchni działki budowlanej, powinno być interpretowane ściśle. Wnika z niego, że: po pierwsze – rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie – określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne. Poza tym, regulacja taka nie może działać wstecz i obejmować istniejące już działki budowlane, a zwłaszcza już zabudowane. Nawet jeśli u.p.z.p. dopuszcza możliwość zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów, co wynika m.in. z art. 35 u.p.z.p. odczytanego a contrario, to uprawnienia rady wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt. 10 u.p.z.p., nie można odnosić do przedmiotowej sprawy, która nie dotyczy kwestii zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu, ale szczegółowego ustalenia parametrów działki budowlanej. W ocenie Sądu, Rada Gminy podejmując przedmiotową Uchwałę z podanych wyżej przyczyn, a więc naruszając zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 3 pkt. 10 u.p.z.p., wykroczyła poza zakres przyznanego jej władztwa planistycznego w stosunku do skarżącego. Nie mając ku temu stosowanego upoważnienia ustawowego, wprowadziła ograniczenie dotyczące minimalnej powierzchni działek budowlanych do 700 m. kw. , tak do działek istniejących jak ii tworzonych, podczas gdy mogła to uczynić jedynie w stosunku do nowo wydzielanych działek. W efekcie, skarżący został pozbawiony pewnego uprawnienia, a co najmniej ekspektatywy, wynikającej z uzyskania przez działkę skarżącego statusu budowlanej. Kwestionowane postanowienie planu, zastosowane wobec działki stanowiącej własność skarżącego, pozbawia ją tego statusu. Sąd nie podzielił stanowiska Wójta Gminy Kroczyce, zdaniem którego zaskarżone postanowienie planu dotyczy tylko działek nowo tworzonych. W § 10 Uchwały znajdujemy postanowienie o następującej treści: "minimalna powierzchnia działki dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej – 700,0 m2 ". Zatem chodzi generalnie o minimalną powierzchnię działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie działek, które będą w przyszłości wydzielane. Dla sprawy nie maja znaczenia inne, podnoszone przez niego okoliczności, w tym brak aktywności skarżącego na etapie postępowania planistycznego. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.