II OSK 2086/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 947/18 w sprawie ze skargi M. K. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. F. i A. C., solidarnie, na rzecz M. K. i I. K., solidarnie, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 947/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, tj. budowy bramy wjazdowej, furtki i jednego przęsła ogrodzenia na działce nr [...], obręb [...]i, w G.: 1. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z [...] czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły A. F. i A .C., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na: 1. naruszeniu przepisów postępowania skutkującym jego nieważnością, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw wskutek braku zawiadomienia ich pełnomocnika o terminie rozprawy, wyznaczonym na 20 lutego 2019 r.; 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 91 § 2 w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżących kasacyjnie o terminie rozprawy 20 lutego 2019 r. i pozbawienie możliwości wzięcia udziału w tej rozprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic rozstrzyganej sprawy i uwzględnienie okoliczności dotyczących zjazdu na drogę publiczną, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie wjazd na nieruchomość prywatną skarżących kasacyjnie i skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, c. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w zaskarżonym wyroku stanu sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania co do dalszego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, d. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organy nie naruszyły wskazanych przez Sąd przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., e. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie polegało na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, 3. naruszeniu prawa materialnego: a. art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie organom administracyjnym rozważenia oceny inwestycji co do zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w projekcie zagospodarowania działki, b. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy organy administracyjne w wyczerpujący sposób, w ramach przyznanych im kompetencji, wyjaśniły, że inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, ani środowisku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie odebrał wezwanie Sądu wojewódzkiego z [...] stycznia 2019 r. do nadesłania pełnomocnictw procesowych do działania w ich imieniu, w terminie siedmiu dni, pod rygorem przyjęcia, że skarżące kasacyjnie nie są reprezentowane przez pełnomocnika. Pełnomocnictwa, o których doręczenie Sąd wzywał, zostały przesłane do Sądu, pełnomocnika skarżących i organu [...] stycznia 2019 r., a więc w terminie. W związku z powyższym Sąd był zobowiązany zawiadomić pełnomocnika skarżących kasacyjnie o terminie rozprawy wyznaczonej na 20 lutego 2019 r. Brak takiego zawiadomienia pozbawił skarżące kasacyjnie możliwości obron swych praw na rozprawie. Skarżące kasacyjnie wskazały ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, od 28 czerwca 2015 r. budowa ogrodzeń do 2,20 m wysokości nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Sporne w niniejszej sprawie brama, furtka i fragment ogrodzenia zostały wybudowane [...] i [...] września 2016 r., a więc już po wejściu w życie powyższych przepisów. Zatem nie ma podstaw, aby w sprawie podlegała ocenie zgodność bramy i ogrodzenia z pozwoleniem na budowę, czy projektem zagospodarowania działki. Budowa spornej bramy i ogrodzenie powinna podlegać ocenie jedynie z punktu widzenia obowiązujących przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego) oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zagrożeń dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. K. i I. K. (skarżące) wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub według spisu kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim za błędnie skonstruowany należy uznać zarzut naruszenia "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a." w związku z przywołanymi przepisami k.p.a. z tego względu, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich sąd stosuje oddalając skargę, drugi uwzględniając ją. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki uwzględnił skargę, a zatem wystarczającą podstawą było zarzucenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżących kasacyjnie – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz związany z nim zarzut naruszenia art. 91 § 2 w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Ponadto o "pozbawieniu możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienie procesowe godzi bezpośrednio w uprawnienia danej osoby, która już jest stroną postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19, LEX nr 3365534). Umożliwienie stronie obrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym realizuje się m.in. poprzez zawiadamianie jej o posiedzeniach jawnych sądu (art. 91 § 2 p.p.s.a.), a sama strona może działać przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik taki obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, skarżące kasacyjnie działały przed Sądem wojewódzkim samodzielnie, stąd zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy zostało wysłane do nich osobiście, [...] stycznia 2019 r. (k. 36 i 37 akt sądowych) i zostało przez nie odebrane [...] stycznia 2019 r. (A. C., k. 53) i 24 stycznia 2019 r. (A. F., k. 54). W piśmie z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do Sądu: [...] stycznia 2019 r.) skarżące kasacyjnie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. W związku z tym, że do pisma nie dołączono stosownych pełnomocnictw, zarządzeniem z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do uzupełnienia braków formalnych ww. pisma, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono [...] stycznia 2019 r. (k. 43 akt sądowych), pełnomocnik skarżących kasacyjnie, do pisma z [...] stycznia 2019 r., nadanego [...] stycznia 2019 r., dołączył prawidłowe pełnomocnictwa (data wpływu do Sądu: [...] lutego 2019 r.). Wobec powyższego braki pisma z [...] stycznia 2019 r. zostały uzupełnione w terminie, a czynność ta (złożenie pisma) odniosła skutek procesowy. Z zestawienia powyższych dat wynika wprost, że Sąd wojewódzki prawidłowo zawiadomił skarżące kasacyjnie, osobiście, o terminie wyznaczonej w sprawie rozprawy, skoro dopiero w piśmie, które zostało doręczone do Sądu [...] stycznia 2019 r., ujawnił się ich profesjonalny pełnomocnik. Co więcej, czynności pełnomocnika stały się skuteczne, a pełnomocnik mógł reprezentować skarżące kasacyjnie w dalszym postępowaniu, dopiero po doręczeniu Sądowi prawidłowych pełnomocnictw. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ponownego doręczania korespondencji, prowadzonej wcześniej ze stroną, na adres jej pełnomocnika. To w interesie strony leży, by jeśli ustanawia pełnomocnika na dalszym etapie postępowania, przekazała mu wszystkie istotne dla sprawy informacje, w tym np. o terminie planowanej rozprawy. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podnosząc je, skarżące kasacyjnie dążą przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niewystarczający dla jej rozstrzygnięcia. Ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie nie można się zgodzić. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, organy nie odniosły się do tego czy przedmiotowa brama i ogrodzenie są zgodne z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czy też w projekcie zagospodarowania działki. W sposób niewyczerpujący zbadana została także kwestia, czy wykonane ogrodzenie i sporna brama nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w tym czy przebudowa ogrodzenia i bramy nie doprowadziła do utrudnienia lub nawet uniemożliwienia wjazdu na posesję skarżących większych samochodów, np. karetki pogotowia ratunkowego czy pojazdów straży pożarnej. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być także przedkładane przez skarżące w toku postępowania dowody. Zostały one pominięte przez organy, jednak bez wskazania, dlaczego odmówiono im wiarygodności. Zakres pozostałych w sprawie wątpliwości z zakresu stanu faktycznego uzasadniał więc uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] maja 2022 r.