IV SAB/Gl 229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Kierownika Nadzoru Wodnego w Kłobucku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 8 października 2018r; 3) zasądza od Kierownika Nadzoru Wodnego w Kłobucku na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 października 2018 r. J. K. (wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się drogą elektroniczną do Nadzoru Wodnego w K. (organ) o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "1. Ilości wydanych decyzji pozytywnych dot. legalizacji urządzenia wodnego oraz decyzji nakładających obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom do dnia złożenia niniejszego wniosku: 2. Ilość wydanych decyzji dot. określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne oraz przedłożenia wykazu podmiotów, dla których wydana została taka decyzji wraz z danym kontaktowymi; 3. Wykazu rowów melioracyjnych podlegających pod Zarząd Zlewni; 4. Kiedy odbyły się ostatnie inspekcje rowów melioracyjnych na terenie podlegającym Zlewni; 5. Kwoty pieniężnej wydanej na utrzymanie rowów melioracyjnych w 2018 roku; 6. Czy w ramach działań polegających na sprawdzeniu rowów melioracyjnych korzystano z firm zewnętrznych, czy pracowników własnych. W przypadku korzystania z firm zewnętrznych wnoszę o przedłożenie kserokopii umów; 7. Informacji dot. wysokości premii pracowniczych oraz odpraw dla pracowników zarządu od dnia 1 stycznia 2018 roku, z wyszczególnieniem wysokości oraz wskazania z jakiego tytułu premia została udzielona i jakie było merytoryczne uzasadnienie przyznania premii." Strona wskazała, jako podstawę wniosku art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm. – dalej "u.d.i.p.") Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. W skardze z dnia 30 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Kierownika Nadzoru Wodnego w K. skarżący- reprezentowany przez pełnomocnika- zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 października 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Zaakcentował również, że organ na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji, nie później jednak niż w terminie 14 dniu od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem skarżący w ustawowo określonym terminie nie został powiadomiony o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informację, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość . W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 8 października 2018 r. wpłynęła do organu wniosek skarżącego. Podkreślił, że w tym samym czasie do nadzorów wodnych A skierowanych zostało przez skarżącego kilka tożsamej treści wniosków. Wyjaśnił, że wnioski przesłane do Nadzorów Wodnych w Ł., P., P., S., T., J. oraz W. zostały przekazane do B w P., jako podmiotu właściwego do udzielenia odpowiedzi. Stwierdził dalej, że z przyczyn leżących po stronie kierownictwa Nadzoru Wodnego w K. nie została udzielona odpowiedź na wniosek. Organ zaakcentował, że na pozostałe wnioski udzielona została odpowiedź droga elektroniczną w dniu 22 października 2018 r. Ze względu na fakt, że wnioski złożone przez skarżącego były identyczne to aktualność zachowuje również odpowiedź udzielona przez B w P.. Organ wskazał, powołując się na złączone do odpowiedzi na skargę pismo B w P., że udzielenie skarżącemu odpowiedzi na pkt. 1, 2 i 7 wniosku nastąpi w terminie do 8 grudnia 2018 r., a informacje wskazane w pkt. 3 - 6 wniosku nie dotyczą spraw leżących w kompetencji C w P.. Zdaniem organu treść powyższej informacji znajduje również zastosowanie i zachowuje aktualność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Nadzoru Wodnego w K. . Organ uznał za zasadną skargę w zakresie naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie wskazał, że w dniu 9 listopada 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżącego za pośrednictwem poczty, że w zakresie objętym punktami 1, 2 i 7 wniosku skarżącego udostępnieni informacji nastąpi w terminie do dnia 8 grudnia 2018 r., a w zakresie informacji wskazanych w punktach 3 do 6 wniosku nie dotyczą one spraw leżących w kompetencji C w P.. Wskazał dalej, że wyznaczenie odległego terminu udostępnienia informacji uzasadnia fakt, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu , w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. organ wyjaśnił, że została wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu A w P. decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanych w punktach 1, 2 i 7 wniosku skarżącego. Załącznikiem do pisma jest decyzja z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Kierownika Nadzoru Wodnego w K. w przedmiocie nieudostępnienia skarżącemu informacji publicznej zawnioskowanej w piśmie z dnia 8 października 2018 r. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz 2268 – dalej "u.p.w.") organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami są: 1) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, 2) minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej, 3) Prezes Wód Polskich, 4) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, 5) dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, 6) kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich, 7) dyrektor urzędu morskiego, 8) wojewoda, 9) starosta, 10)wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przy czym z art. 14 ust. 6 u.p.w. wynika, że w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organami właściwymi w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest bądź dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, bądź dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, bądź też kierownik nadzoru Wód Polskich. Tak więc kierownik nadzoru Wód Polskich jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy. Należy zauważyć, że sam Kierownik Nadzoru w K. w odpowiedzi na skargę potwierdził, że odpowiedź na wniosek nie została udzielona z powodów leżących po stronie kierownictwa Nadzoru. Z zestawienia treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego z dnia 8 października 2018 r. dotyczył informacji publicznej, a organ uwzględnił skargę w całości i zobowiązał się do udostępnienia żądanych informacji w zakresie pkt. 1, 2 i 7 wniosku w terminie do dnia 8 grudnia 2018 r. Do dnia wniesienia skargi, a mianowicie do dnia 5 listopada 2018 r., organ nie podjął żadnych działań. Pismo stanowiące odpowiedź organu na wniosek strony przesłano skarżącemu dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu 9 listopada 2018 r. Natomiast w zakresie pkt 1, 2 i 7 wniosku została wydana ostatecznie decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej z dnia [...] r. W kontekście przytoczonych ustaleń zasadnym jest stwierdzenie, że wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2018 r. nie został przez organ załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.d.i.p. – co oznacza, że organ pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności. Okoliczności powyższej nie kwestionuje również sam organ. Wobec faktu, iż organ udzielił w całości żądanej informacji po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udzielenia informacji, uznając iż w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych względów orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji. Sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Co istotne, niezwłocznie po otrzymaniu skargi, organ wysyłał żądaną informację, wcześniejsza bezczynność nie miała więc charakteru rażącego. Powyższe przemawiało za przypisaniem podmiotowi zobowiązanemu bezczynności bez cech rażącego naruszenia prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i niezwłocznie po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację. Bezczynności w sprawie niniejszej tych cech przypisać nie można, o czym Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. również w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 3 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.