VIII SA/Wa 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na czynności Starosty Powiatowego w B. w sprawie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności; 2. zasądza od Starosty Powiatowego w B. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] Studio Geodezji i Kartografii Numerycznej M. S. (dalej: "skarżąca") zgłosiła prace geodezyjne i kartograficzne do powiatowego zasobu geodezyjnego w B.. W związku ze zgłoszeniem robót przez skarżącą do powiatowego zasobu geodezyjnego Starosta Powiatu B. ustalił i pobrał od skarżącej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie wystawionych przez siebie faktur VAT: (a) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (b) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (c) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (d) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (e) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (f) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (g) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (h) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (i) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (j) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (k) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., (1) faktura VAT nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W dniu 18 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ustaleniu opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego w formie faktur VAT, a nie decyzji administracyjnej wzywając organ do stwierdzenia bezskuteczności czynności w tym zakresie. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Pismem z 21 lipca 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie ustalenia i pobrania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: 1. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015, poz. Poz. 520 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i ustaleniu oraz pobraniu przez starostę opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie wystawionych przez niego faktur VAT, a więc bez zachowania odpowiedniej formy, w sytuacji gdy starosta miał obowiązek ustalić opłaty wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, której nie wydał; 2. art. 6 w zw. z art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i brak działania organu na podstawie przepisów prawa w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W ocenie skarżącej, wystawienie faktury za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego rażąco naruszało prawo. Naruszenie prawa polegało na ustaleniu wysokości opłat bez zachowania odpowiedniej formy, tj. wydania decyzji administracyjnej, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 2ÓÓ9 Nr 157 poz. 1240 ze zm.) oraz art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż ustalenie opłaty za czynności geodezyjne było związane z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2004 r., wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn.. akt K 30/12 został uznany za niezgodny z Konstytucją i utracił moc obowiązującą, a obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r. nowa regulacja nie przewiduje ustalenia opłaty za czynności geodezyjne polegające na modernizacji ewidencji. Oznacza to brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty, która to opłata winna wynikać wyraźnie z konkretnego przepisu prawa. Brak jest więc regulacji, która by przewidywała do spraw wszczętych i niezakończonych przed datą 12 lipca 2014 r. stosowania przepisów poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W świetle postanowień § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do postanowień art.146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W ocenie Sądu nałożenie na skarżących opłat, udokumentowanych fakturami wskazanymi w skardze, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o obowiązkach administracyjnych skarżącej w tej formie prawnej było jednakże wadliwe, albowiem w przedmiocie, o którym mowa powyżej należało rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/14 podjął następującą uchwałę: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., że: - do czasu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie wskazywano przy tym, że żaden przepis ustawy nie nakazywał wydania w tym przedmiocie określonych aktów administracyjnych – decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu (m.in. sprawy I OSK 1594/10 i II FSK 2430/11). Do 31 grudnia 2010 r. opłaty te były przychodami określonego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Fundusz ten składał się z funduszu centralnego, wojewódzkich i powiatowego; - stosownie do art. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zwaną dalej ustawa – Przepisy wprowadzające, z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Ustawa ta zawiera regulacje, które bezpośrednio miały wpływ na rozwiązanie prawne przyjęte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dotyczy to przede wszystkim zmiany charakteru funduszu celowego, który zgodnie z art. 29 tej ustawy tworzony jest na podstawie odrębnej ustawy i może być jedynie państwowym funduszem celowym. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje bowiem tworzenia i funkcjonowania funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego. To rozwiązanie spowodowało, że stosownie do art. 8 ustawy – Przepisy wprowadzające wprowadzono zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. nadając nowe brzmienie przepisowi art. 41, zgodnie z którym tworzy się Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym. Przychodami funduszu są m.in. wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego, z opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu. przy czym środkami Funduszu dysponuje Główny Geodeta Kraju. W konsekwencji uchylono również przepis art. 41a dot. funduszu gminnego. Natomiast dodano art. 41b, który przesądził, że wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, zaś w przypadku zasobów powiatowych stosowne wpływy ze sprzedaży map, danych i informacji oraz z opłat za określone czynności – są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jak wskazano wyżej ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Natomiast zgodnie z art. 123 pkt 3 ustawy – Przepisy wprowadzające, m.in. wskazane wyżej przepisy zmieniające ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. Skorelowane to zostało z likwidacją dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. funduszy celowych, m.in. wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, których środki pieniężne stały się z dniem 1 stycznia 2011 r. dochodami budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jednocześnie z dniem 31 grudnia 2010 r. utracił moc art. 29 ust. 1–7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który to przepis dotyczy funduszy celowych; - z dniem 1 stycznia 2011 r. został zmieniony, dość spójny system związany z wpływami z opłat za udostępnienie zbiorów danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego i za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do dnia 31 grudnia 2010 r. wpływy te stanowiły dochód określonego funduszu celowego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2011 r. stosowne opłaty związane z udostępnieniem, planowaniem i czynnościami w zależności od tego jakiego zasobu geodezyjno-kartograficznego dotyczą, są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa, czy samorządu powiatu, bądź państwowego funduszu celowego, jakim jest Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym; - pobierane przez samorządową jednostkę budżetową dochody na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w pkt 7 art. 60 ustawy o finansach publicznych; - pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w pkt 7 lub 8 art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, konsekwencją czego jest stosowanie do tych należności przepisu art. 61 i następnych ustaw o finansach publicznych. Zgodnie zaś z ust. 1 art. 61 tej ustawy w odniesieniu do tych należności wydawane są decyzje administracyjne przez właściwe organy. Odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę organu należy wskazać, iż wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich orzekł o niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednocześnie orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Jednocześnie Trybunał uznał, że przedmiotowe opłaty mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji, przy czym nie mają charakteru podatkowego. Opłaty te zostały bowiem nałożone ustawą i mają charakter powszechnych, przymusowych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest świadczenie organów władzy publicznej. Trybunał uznał, że nałożenie tych opłat ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądownictwa administracyjnego. Na dowód tego Trybunał przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które to orzeczenia dotyczą stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2011 r., kiedy to nie było wątpliwości co do charakteru czynności nałożenia opłat. Natomiast Trybunał nie rozważał tej kwestii w aktualnym stanie prawnym, chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał, iż opłaty te są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe. Mając na względzie treść powyższej uchwały, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona czynność Starosty B., polegająca na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłaty za aktualizację mapy zasadniczej oraz za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, udokumentowanych fakturami VAT z dnia [...] stycznia 2014 r., została podjęta już po wejściu w życie omawianych wyżej regulacji. Stąd też organ powinien wydać rozstrzygniecie w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w powołanym wyżej art. 61 ustawy o finansach publicznych. Tymczasem zaskarżona czynność Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym jest bezskuteczna. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Starosta orzeknie w sprawie we właściwej formie procesowej, tj. w formie decyzji administracyjnej, zaskarżalnej w trybie wskazanym w art.61 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie przez Sąd istotnej wadliwości trybu, w jakim została rozpatrzona sprawa administracyjna skarżących, powodującej konieczność zakwestionowania legalności czynności Starosty z przyczyn formalnych, zamyka Sądowi na tym etapie postępowania drogę do rozpatrzenia sprawy co do meritum, tj. do dokonania oceny, czy nałożenie na skarżących opłat za czynności geodezyjne, było zgodne z prawem. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.146 § 1, art.152 i 200 p.p.s.a. ----------------------- 6