II FSK 2430/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 424/11 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 424/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. sp. z o.o. w S. (zwanej dalej: "spółką") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 11 kwietnia 2011 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Starostwo Powiatowe w I. na podstawie umowy zlecenia wystawiło skarżącej fakturę VAT za wykonaną usługę - czynności geodezyjno - kartograficzne na kwotę 27.219,42 zł. Faktura określała termin płatności na dzień 6 stycznia 2009 r. Spółka przyjęła fakturę do realizacji bez żadnych zastrzeżeń. W związku z nieuregulowaniem przedmiotowej należności Starostwo Powiatowe wystawiło wobec dłużnika tytuł wykonawczy, który wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W toku postępowania egzekucyjnego spółka wniosła szereg zarzutów dotyczących nieistnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, braku wymagalności płatności, niedoręczenia upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz niespełnienia wymogów przewidzianych dla tytułu wykonawczego w art. 27 u.p.e.a. Starosta I., działając jako wierzyciel, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r. uwzględnił część zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 15 § 1, art. 27 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a., pomijając rozstrzygnięcie co do pozostałych zarzutów. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła pominięcie naruszenia art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 3 § 1 w związku z art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z załącznikiem 1 ust. 3 Tabeli III Ip 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne", w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565), art. 2 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa (art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), w określonej przepisami wysokości (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy i rozporządzenie w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne). Opłaty te mają charakter publiczny, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych i nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi, stosownie do art. 2 § 1 pkt u.p.e.a., egzekucji administracyjnej. Opłaty te nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i nie są podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej. W skardze do sądu administracyjnego spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 u.p.e.a. i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach rozstrzygnięcia nie podzielił stanowiska skarżącej, że co do zasady należności za czynności geodezyjne, nie mogą być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Zdaniem Sądu, z uwagi na publiczny charakter i pobieranie ich w związku z określonym działaniem organów administracyjnych nie mogą one być traktowane jako świadczenie cywilnoprawne. Przedmiotowe opłaty zgodnie z art. 41 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego są przychodem powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, pozostającym w dyspozycji starosty. Są zatem należnościami publicznoprawnymi, dochodami funduszów celowych podlegających stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej. Opłaty te nie mają cywilnoprawnego charakteru, gdyż strony nie posiadają swobody w kształtowaniu łączącego ich stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności, czy wyboru kontrahenta. Wbrew twierdzeniom strony opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż nie są ustalane ani określane przez organy podatkowe. Nie są one również podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie są świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej, za taką nie sposób bowiem uznać Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w odróżnieniu od podatku w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej nie mają one charakteru daniny publicznej, gdyż mają charakter ekwiwalentny (odpłatny), są bowiem ponoszone za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd podkreślił, że charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. Wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury. Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi, to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo zakwestionowania ich wysokości. Wymiar opłaty jest ze względu na publiczny jej charakter czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrolę sądowoadministracyjną tych czynności przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił następnie, że skarga spółki na czynność Starosty I. w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 z uwagi na niespełnienie przez stronę wymogu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., to jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu (faktura zawierająca naliczenie żądanych przez organ opłat doręczona została spółce w dniu 5 stycznia 2009 r., a wezwanie do zapłaty w dniu 16 stycznia 2009 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało natomiast skierowane do starosty w październiku 2009 r.). Mając powyższe na względzie Sąd podniósł, że rozpoznawana obecnie sprawa dotyczyła stanowiska wierzyciela, w związku z wniesieniem przez zobowiązanego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Nie był natomiast przedmiotem sprawy wymiar opłaty. Skarżąca miała prawo zakwestionować przedstawioną jej do zapłaty fakturę, ze względu na publiczny charakter tej czynności, w odrębnym postępowaniu. W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynnością, która podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na podstawie wymienionych przepisów jest wystawienie faktury VAT przez Starostwo Powiatowe w I. dokumentującej opłatę za czynności geodezyjne, podczas gdy jest to czynność faktyczna, która nie ma charakteru władczego, z którą nie jest ściśle związana możliwość realizacji obowiązku, którego dotyczy i która nie jest dokonywana przez organ administracji publicznej, któremu przysługuje status wierzyciela; ewentualnie 2/ art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu skargom na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, funkcji i charakteru prawnego, które pozbawiają te skargi statusu samoistnych środków zaskarżenia przewidzianych w p.p.s.a. oraz wskazują, że nieskorzystanie przez podmiot z prawa do złożenia skargi określonej w tym przepisie oznacza automatycznie, że podmiot ten zrzeka się prawa do kwestionowania legalności działań administracji publicznej w tym zakresie w ramach innego postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego w drodze zarzutów; 3/ art. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym zawężeniu granic sprawy w rozumieniu tych przepisów oraz przyjęciu, że nie mieści się w nich rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest postanowienie organu drugiej instancji, który dokonał kontroli stanowiska wierzyciela zajętego w postępowaniu egzekucyjnym mającym na celu wyegzekwowanie obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, wydanego na skutek złożenia przez spółkę zarzutów w tym postępowaniu; 4/ art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że w przypadku, gdy egzekucja dotyczy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut nieistnienia obowiązku mógł dotyczyć tylko okoliczności, które powstały po wystawieniu tytułu wykonawczego, a zarzut nieistnienia obowiązku nie może być skutecznie podnoszony przez zobowiązanego, jeżeli zobowiązanemu przysługiwało prawo skargi, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z prawa tego nie skorzystał lub skorzystał lecz skarga uległa odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty niniejszej skargi pokrywają się z zarzutami przedstawionymi w sprawie o sygn. II FSK 2093/11, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. oddalił skargę kasacyjną I. sp. z o.o. w S. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Aczkolwiek w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. w sprawie stanowiska wierzyciela, tym niemniej istota sporu ma to samo podłoże związane z prawidłowym zakwalifikowaniem czynności w postaci zwrócenia się do skarżącej spółki o dokonanie opłaty za czynności geodezyjne (w skardze kasacyjnej czynność tę określono jako wystawienie przez Starostwo Powiatowe faktury VAT dokumentującej opłatę związaną z korzystaniem z danych ewidencyjnych i kartograficznych – s. 3). W ocenie autorki skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozpatrywanego samodzielnie albo w związku z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że wymieniona uprzednio czynność wykazuje cechy "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", podczas gdy jest to jedynie czynność faktyczna, pozbawiona władczego charakteru. Na temat istoty owej czynności wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, prezentując w miarę konsekwentne stanowisko. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08 (LEX nr 489321) stwierdził, co następuje: "Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej. Dla pobierania przedmiotowych należności nie jest wymagane wydanie żadnego aktu administracyjnego". Sąd ten opowiedział się więc za poglądem, w myśl którego, opłata nie wymaga konkretyzacji w formie aktu jurysdykcji administracyjnej (aktu stosowania prawa). Ustalenie, że chodzi w tym przypadku o należność publicznoprawną, przy istnieniu ustawowego obowiązku poniesienia opłaty, pozwala zakwalifikować analizowaną czynność jako wykazującą znamiona czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w obowiązującym stanie prawnym czynność taka ma jedynie "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (a nie potwierdzać je, stwierdzać albo uznawać). Przy tak szerokiej formule redakcyjnej wspomnianego uregulowania, dopuszczalność zastosowanej przez sąd administracyjny kategoryzacji czynności "wystawienia faktury" (jeśli trzymać się terminologii przyjętej w skardze kasacyjnej) nie powinna budzić zastrzeżeń. Element władztwa kryje się zaś w samym fakcie istnienia i dochodzenia należności publicznoprawnej, okoliczności całkowicie pominiętej w skardze kasacyjnej. Płynie z tego wniosek, że omawiana czynność, z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Nie bardzo przy tym wiadomo, o jakich "skargach i wnioskach" przewidzianych w art. 3 – 4 p.p.s.a. pisze w istocie autorka skargi kasacyjnej. Drugi z wymienionych przepisów w ogóle nie ma związku z rozpoznaną sprawą, gdyż dotyczy kwestii rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych w obrębie administracji publicznej. Przepis art. 3 odnosi się zaś do form działania administracji określanych mianem "aktów i czynności" innych niż decyzje i postanowienia, o ile tylko mieszczą się w sferze sprawowania administracji publicznej oraz pozostają w związku z uprawnieniami albo obowiązkami "wynikającymi z przepisów prawa" (tak trzeba interpretować użyte w § 2 pkt 4 słowo "dotyczące"). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także "nieuprawnionego zawężenia granic sprawy" w rozumieniu art. 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Ten ostatni prawidłowo zinterpretował zakres ochrony w sprawie, której przedmiot jednoznacznie wyznaczyły przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatarcie tych granic prowadziłoby do naruszenia zasad pewności obrotu i ładu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaznaczono, że "Nie jest [...] przedmiotem sprawy wymiar opłaty". Prawidłowo zwrócono w nim również uwagę, że skarżąca spółka dysponowała prawem zakwestionowania przedstawionego jej do zapłaty rachunku, ze względu na publicznoprawny charakter czynności, w odrębnym postępowaniu (s. 8). We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia wyroku podniesiono, że kwestionowanie wysokości opłaty w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela to stanowisko i inaczej niż autorka skargi kasacyjnej, nie dostrzega w nim znamion obrazy art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię. Wnioski skargi kasacyjnej zdecydowanie wykraczają poza to, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (nie bardzo przystają do sensu jego wywodów). W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.