II FSK 2093/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 304/11 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 304/11, uwzględnił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w S. – nazywaną dalej "Spółką", i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 31 stycznia 2011 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Starosta N. wystawił Spółce rachunek za czynności geodezyjne. Rachunek został wystawiony na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333) – powoływanego dalej jako "Rozporządzenie". Ponieważ Spółka nie uregulowała należności, Starosta wystawił tytuł wykonawczy, a następnie wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, Spółka wniosła na podstawie art. 33 pkt 1-2, art. 33 pkt 6-7 oraz art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem Spółki, organ naruszył art. 2 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.), art. 3 § 1 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 15 ust. 1 u.p.e.a. i art. 27 u.p.e.a. oraz przepisy Rozporządzenia Postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r. Starosta uznał zarzuty Spółki w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił między innymi, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz przepisów Rozporządzenia. Rozpoznawszy odwołanie Spółki, wspomnianym na wstępie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze na powyższe postanowienie Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.". W pozostałym zakresie powtórzono wcześniej sformułowane zarzuty. Spółka wniosła ponadto o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności poszczególnych przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Spółki, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zdaniem sądu administracyjnego organ, naruszył art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W motywach wyroku wyjaśniono, że Starosta Powiatowy w tytule wykonawczym wskazał, że obowiązek zapłaty wynika z art. 40 ust. 5 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy przepis ten upoważnia jedynie Ministra Finansów do wydania rozporządzenia. Tymczasem, zgodnie z art. 40 ust. 3b prawa geodezyjnego i kartograficznego, wysokość opłat wynikała z Rozporządzenia, którego przepisów w tytule wykonawczym nie przywołano. W tytule wykonawczym nie wskazano ponadto za jakiego rodzaju czynności geodezyjne zostały naliczone opłaty. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowisko Spółki, że należności za czynności geodezyjne nie podlegają egzekucji administracyjnej. Z art. 41 ust. 3a prawa geodezyjnego i kartograficznego wynikało bowiem, że należności te miały charakter publicznoprawny, ponieważ stanowiły dochody funduszów celowych. Tym samym, na mocy art. 2 ust. 1 pkt 6 u.p.e.a. podlegały one egzekucji administracyjnej. W związku z publicznoprawnym charakterem opłaty, jej wymiar podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Wymiar opłaty należy bowiem uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Następnie sąd pierwszej instancji zauważył, że Spółka nie wniosła skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie wysokości opłaty, natomiast kwestionowanie jej w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe. Sąd administracyjny pierwszej instancji oddalił ponadto wniosek Spółki o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi. W ocenie sądu, kwestie w nich podniesione nie mieściły się w granicach sprawy w rozumieniu art. 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem sprawy jest bowiem stanowisko wierzyciela w związku z wniesieniem przez Spółkę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a nie wymiar opłaty, który Spółka miała możliwość zakwestionować w odrębnym postępowaniu. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Spółki, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynnością, która podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne na podstawie wymienionych przepisów jest wystawienie rachunku przez Starostę Powiatowego, podczas gdy jest to czynność faktyczna, nie mająca charakteru władczego; - art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu skargom na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, funkcji i charakteru prawnego, które pozbawiają te skargi statusu samoistnych środków zaskarżenia oraz wskazują, że niekorzystanie przez podmiot z prawa do złożenia skargi określonej w tym przepisie oznacza, że podmiot ten zrzeka się prawa do kwestionowania legalności działań administracji publicznej w tym zakresie w ramach innego postępowania, w tym w postępowaniu egzekucyjnym w drodze zarzutów; - art. 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym zawężeniu granic sprawy oraz przyjęciu, że nie mieści się w nich rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu drugiej instancji, który dokonał kontroli stanowiska wierzyciela zajętego w postępowaniu egzekucyjnym, wydanego na skutek złożenia przez Spółkę zarzutów w tym postępowaniu; - art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której sąd pierwszej instancji przyjął, że w przypadku, gdy egzekucja dotyczy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut nieistnienia obowiązku mógł dotyczyć tylko okoliczności, które powstały tylko po wystawieniu tytułu wykonawczego, a zarzut nieistnienia obowiązku nie może być skutecznie podnoszony przez zobowiązanego, jeżeli zobowiązanemu przysługiwało prawo skargi, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i z prawa tego nie skorzystał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy podkreślić, że zdają się one być wynikiem zasadniczego błędu natury metodologicznej, polegającego na nieprawidłowym zakwalifikowaniu czynności w postaci zwrócenia się do skarżącej Spółki o dokonanie opłaty za czynności geodezyjne (w skardze kasacyjnej czynność tę określono jako wystawienie rachunku przez Starostwo Powiatowe dokumentującego opłatę za czynności geodezyjne – s. 2). W ocenie autorki skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., rozpatrywanego samodzielnie albo w związku z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że wymieniona uprzednio czynność wykazuje cechy "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", podczas gdy jest to jedynie czynność faktyczna, pozbawiona władczego charakteru. Na temat istoty owej czynności wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, prezentując w miarę konsekwentne stanowisko. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08 (LEX nr 489321) stwierdził co następuje: "Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej. Dla pobierania przedmiotowych należności nie jest wymagane wydanie żadnego aktu administracyjnego". Sąd ten opowiedział się więc za poglądem, w myśl którego, opłata nie wymaga konkretyzacji w formie aktu jurysdykcji administracyjnej (aktu stosowania prawa). Ustalenie, że chodzi w tym przypadku o należność publicznoprawną, przy istnieniu ustawowego obowiązku poniesienia opłaty, pozwala zakwalifikować analizowaną czynność jako wykazującą znamiona czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w obowiązującym stanie prawnym czynność taka ma jedynie "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (a nie potwierdzać je, stwierdzać albo uznawać). Przy tak szerokiej formule redakcyjnej wspomnianego uregulowania, dopuszczalność zastosowanej przez sąd administracyjny kategoryzacji czynności "wystawienia rachunku" (jeśli trzymać się terminologii przyjętej w skardze kasacyjnej) nie powinna budzić zastrzeżeń. Element władztwa kryje się zaś w samym fakcie istnienia i dochodzenia należności publicznoprawnej, okoliczności całkowicie pominiętej w skardze kasacyjnej. Płynie z tego wniosek, że omawiana czynność, z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Nie bardzo przy tym wiadomo, o jakich "skargach i wnioskach" przewidzianych w art. 3 – 4 P.p.s.a. pisze w istocie autorka skargi kasacyjnej. Drugi z wymienionych przepisów w ogóle nie ma związku z rozpoznaną sprawą, gdyż dotyczy kwestii rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych w obrębie administracji publicznej. Przepis art. 3 odnosi się zaś do form działania administracji określanych mianem "aktów i czynności" innych niż decyzje i postanowienia, o ile tylko mieszczą się w sferze sprawowania administracji publicznej oraz pozostają w związku z uprawnieniami albo obowiązkami "wynikającymi z przepisów prawa" (tak trzeba interpretować użyte w § 2 pkt 4 słowo "dotyczące"). Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także "nieuprawnionego zawężenia granic sprawy" w rozumieniu art. 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Ten ostatni prawidłowo zinterpretował zakres ochrony w sprawie, której przedmiot jednoznacznie wyznaczyły przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatarcie tych granic prowadziłoby do naruszenia zasad pewności obrotu i ładu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zaznaczono, że "Nie jest [...] przedmiotem sprawy wymiar opłaty". Prawidłowo zwrócono w nim również uwagę, że skarżąca spółka dysponowała prawem zakwestionowania przedstawionego jej do zapłaty rachunku, ze względu na publicznoprawny charakter czynności, w odrębnym postępowaniu (s. 10). We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia wyroku podniesiono, że kwestionowanie wysokości opłaty w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela to stanowisko i inaczej niż autorka skargi kasacyjnej, nie dostrzega w nim znamion obrazy art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię. Wnioski skargi kasacyjnej zdecydowanie wykraczają poza to, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (nie bardzo przystają do sensu jego wywodów). W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.