I SA/Ol 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie Sędzia WSA W Renata Kantecka, Sędzia WSA Ryszard Maliszewski (spr.), Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak - Brzozowa, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r., sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez spółkę A., reprezentowaną przez radcę prawnego E.P. na postanowienie Starosty z dnia 29 grudnia 2010 r. o uznaniu zarzutów zobowiązanego dotyczące naruszenia art. 15 § 1, art. 27 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za uzasadnione, - pominięcia rozstrzygnięcia co do pozostałych zarzutów, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Starosta, działając jako wierzyciel, wydał postanowienie, w którym uznał zarzuty zobowiązanego dotyczące naruszenia art. 15 § 1, art. 27 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym za uzasadnione i pominął rozstrzygnięcie co do pozostałych zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że uwzględnia zarzuty dotyczące naruszenia norm art. 15 § 1, art. 27 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności zarzut wskazujący na nienależyte określenie wierzyciela w treści upomnienia nr UP "[...]" oraz w treści tytułu wykonawczego nr "[...]" z dnia 27 lipca 2010 roku uznając, iż jako wierzyciel winien być wskazany Starosta. Upomnienie oraz tytuł wykonawczy nie zawierały sprecyzowanej podstawy prawnej, a zatem wskazującą jednostkę redakcyjną aktu prawnego zawierającą normę, z której wynika obowiązek . Na opisane wyżej postanowienie spółka A. reprezentowana przez E.P. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła pominięcie naruszenia: art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 3 § 1 w zw. z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z załącznikiem 1 ust. 3 Tabeli III Ip 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2006 r. nr 64, poz. 565), art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie zarzutów przez wierzyciela podnoszonych przez skarżącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując sprawę, ustaliło i zważyło co następuje. Starostwo Powiatowe na podstawie umowy, zlecenia nr "[...]" z dnia 23.12.2008 roku wystawiło spółce A. fakturę VAT nr "[...]" za wykonaną usługę - czynności geodezyjno - kartograficzne na kwotę 27.219,42 zł. Faktura określała termin płatności na dzień 6 stycznia 2009 r. spółka A przyjęła fakturę do realizacji bez żadnych zastrzeżeń. Dopiero 6 października 2009 roku pełnomocnik zobowiązanego wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa zakończyła się przed WSA w Olsztynie odrzuceniem skargi spółki A. - postanowienie z dnia 11 marca 2010 r. Sygn. akt I SA/Ol 1/10 Z uwagi na nie wywiązanie się spółka A. z zapłaty faktury Starosta na podstawie art. 476 kc wezwał zobowiązaną do uregulowania należnej sumy wynikającej z faktury VAT "[...]" z dnia 23 grudnia 2008 roku. W dniu 21 stycznia 2010r. Starostwo Powiatowe wezwało Spółkę do uregulowania należności. Upomnienie "[...]" podpisane zostało przez młodszego referenta w Wydziale Budżetu i Finansów Starostwa Powiatowego. Starostwo Powiatowe wystawiło wobec dłużnika spółki A. tytuł wykonawczy nr "[...]" podpisany przez Głównego Księgowego. Tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji - wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Spółka A. działająca przez pełnomocnika E.P. wniosła zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego szeroko uzasadniając swoje stanowisko. W wyniku rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów zobowiązanego w sprawie postępowania egzekucyjnego toczącego się na podstawie tytułu wykonawczego nr "[...]" z dnia 27 lipca 2010 r. Starosta uznał zarzuty zobowiązanej za uzasadnione dotyczące naruszenia art. 15 § 1 i art. 27 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i pominął rozstrzygniecie co do pozostałych zarzutów. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w stanowieniu Starosty z dnia 29 grudnia 2010 roku. Upomnienie nie czyni zadość przepisom art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszone zostały również przepisy art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl przepisu art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr nr 193, poz. 1287) wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (w brzmieniu do 07.06.2010r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 roku sygn. akt I SA/Bk 501/08 wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa (art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego), w określonej przepisami wysokości (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne). Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Są one wprawdzie swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ale jednocześnie mają charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W związku z tym, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Strony w tym przypadku nie mają swobody w kształtowaniu łączącego je stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności i wyboru kontrahenta. Bez znaczenia pozostaje sposób dokumentowania tych opłat przez organ administracyjny. Podkreślenia wymaga, że opłaty te są przychodami funduszu powiatowego, który wchodzi w skład Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (art. 41 ust. 1 i 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) Fundusz ten jest funduszem celowym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.02.2005 r., sygn. akt U 3/04 (OTK-A 2/16 z 2005 r.). SKO podzieliło stanowisko, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi stosownie do art. 2 § 1 pkt ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucji administracyjnej. Sądy administracyjne orzekając w podobnych rodzajowo sprawach stoją na stanowisku, że opłata za czynności geodezyjno - kartograficzne nie mieści się w katalogu wskazanym wart. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie określana i ustalana przez organy podatkowe. Za tym, że opłata ta nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej przemawia treść tego artykułu, podatkiem jest świadczenie wynikające z ustawy podatkowej, a za taką trudno i uznać ustawę - Prawo geodezyjne i kartograficzne - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 IX 2008r., sygn. akt I SA/Wr 701/08. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji, poprze pominięcia przez wierzyciela części zarzutów podniesionych przez dłużnika, w stosunku do których wierzyciel powinien zająć stanowisko w sprawie. Powtórzono dotychczasowe zarzuty naruszeń prawa dodając zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska organu co do podniesionych zarzutów zażalenia w przypadkach wskazanych w treści niniejszej skargi bądź całkowite ich pominięcie. W uzasadnieniu powtórzono dotychczasową argumentację zawartą w piśmie w sprawie zarzutów, jak i zażaleniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie stanowiska wierzyciela. W związku z tym Sąd zbadał, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. Egzekucja administracyjna jest wszczynana przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwana dalej u.p.e.a.). W tytule tym wierzyciel wskazuje m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, o czym stanowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne jest zatem prowadzone w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy i służy wykonaniu obowiązku wskazanego w tym tytule. W wyniku rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów zobowiązanego w sprawie postępowania egzekucyjnego toczącego się na podstawie tytułu wykonawczego nr "[...]" z dnia 27 lipca 2010 r. Starosta uznał zarzuty zobowiązanej za uzasadnione dotyczące naruszenia art. 15 § 1 i 27 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie odniósł się on natomiast do pozostałych zarzutów. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że co do zasady należności za czynności geodezyjne, nie mogą być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Z uwagi na publiczny charakter i pobieranie ich w związku z określonym działaniem organów administracyjnych nie mogą one być traktowane jako świadczenie cywilnoprawne. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że przedmiotowe opłaty zgodnie z art. 41 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego są przychodem powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, pozostającym w dyspozycji starosty. Są zatem należnościami publicznoprawnymi, dochodami funduszów celowych podlegających stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 6 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, egzekucji administracyjnej podlegają wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów. Opłaty te nie mają cywilnoprawnego charakteru, gdyż strony nie posiadają swobody w kształtowaniu łączącego ich stosunku prawnego, w szczególności, co do wysokości opłaty, terminu wykonania czynności, czy wyboru kontrahenta. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 O.p., gdyż nie są one ustalane ani określane przez organy podatkowe. Opłat tych nie można uznać za podatek, ponieważ są to świadczenia wynikające z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Opłata ta nie jest również podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p., ponieważ nie jest świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej, za taką nie sposób bowiem uznać Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w odróżnieniu od podatku w rozumieniu art. 6 O.p. nie ma ona charakteru daniny publicznej, gdyż analizowana opłata ma charakter ekwiwalentny (odpłatny), jest bowiem ponoszona za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, iż opłaty za czynności geodezyjne, jako wpłaty dokonywane na rzecz funduszu celowego (w rozpatrywanym przypadku na rzecz Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi Kartograficznymi) podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. Wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury. Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo zakwestionowania ich wysokości. Wymiar opłaty jest ze względu na publiczny jej charakter czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrolę sądowoadministracyjną tych czynności przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.). Postanowieniem z dnia 11 marca 2010r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę spółki A. na czynność Starosty w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne. Sąd wskazał, że zaskarżoną w sprawie czynność Starosty zakwalifikować należy jako przewidzianą wart. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , a więc jako "inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przedmiotowa czynność (obciążenie opłatami wymienionymi w fakturze) nie miała bowiem charakteru decyzji lub postanowienia , skierowana była do podmiotu zewnętrznego ( niepodporządkowanego organizacyjnie organowi ), miała charakter indywidualny ( skierowana do podmiotu indywidualnego) miała charakter publicznoprawny i dotyczyła obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na przyjęcie takiej kwalifikacji wskazuje niewątpliwie także zatytułowanie skargi przez samą stronę (k.2 akt sąd.) .W ocenie sądu dopuszczalne byłoby zatem poddanie tej czynności organu kontroli sądowoadministracyjnej. Przedstawiona wyżej kwalifikacja zaskarżonej czynności starosty skutkuje koniecznością zastosowania wymaganego trybu zaskarżenia do sądu. Zastosowanie znajduje bowiem tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. , a nie jak przyjmuje skarga tryb z art. 52 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności - do usunięcia naruszenia prawa Wymieniony termin ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ skutkuje utratą możliwości zaskarżenia czynności organu do sądu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełniła wymogów przewidzianych w cytowanym przepisie. Jak bowiem wynika z akt, faktura zawierająca naliczenie żądanych przez organ opłat doręczona został Spółce w dniu 5 stycznia 2009r. , natomiast wezwanie do zapłaty ( po bezskutecznym upływie terminu zapłaty określonego w fakturze) w dniu 16 stycznia 2009r. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( pismo z dnia 6 października 2009r.) wpłynęło do starosty w dniu 15 października 2009r. , a więc znacznie po upływie czternastodniowego terminu. W tym stanie sprawy , mając na względzie przedstawione ustalenia i wnioski , na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną , Sąd odrzucił. Dla określenia zakresu pojęcia "sprawa" należy odwołać się do art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Pojęcie sprawy administracyjnej nie zostało jednak w przepisach ustalone i jest różnie w literaturze ujmowane i definiowane ( ... ). Sprawę administracyjną stanowi "przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334), w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-34). Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Należy zatem przyjąć, że ustawodawca w art. 134 § 1 p.p.s.a. mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Rozpoznawana sprawa dotyczyła stanowiska wierzyciela, w związku z wniesieniem przez dłużnika zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a które zostało wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego Nr "[...]". Nie jest natomiast przedmiotem sprawy wymiar opłaty. Skarżąca miała bowiem prawo zakwestionować przedstawioną jej do zapłaty fakturę, ze względu na publiczny charakter tej czynności, w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.