I SA/Ol 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Błesiński ( sprawozdawca ), Sędziowie: sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant: Tomasz Jary, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2010r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki A na czynność Starosty w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Spółka A wniosła skargę na czynność Starosty, polegającą na obciążeniu jej kwotą 27.219 , 42 zł z tytułu opłat za udostępnienie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz sporządzenie kserokopii. Kwota powyższa ujęta została w fakturze z dnia 23 grudnia 2008r. ,nr "[...]", którą doręczono Spółce w dniu 5 stycznia 2009r.(k.9-10 akt adm.). Termin płatności określono w fakturze na dzień 6 stycznia 2009r. Ponadto , pismem z dnia 16 stycznia 2009r., nr "[...]", Spółka wezwana została na podstawie art. 476 kodeksu postępowania cywilnego do uregulowania wymienionej kwoty w ciągu 5 dni od otrzymania wezwania ( k.11 akt adm.). Jako podstawę prawną obciążenia Spółki opłatami powołane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji , a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( D.U. nr 37, poz. 333; dalej jako rozporządzenie) oraz zarządzenie Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie cennika za sporządzanie kserokopii , wydruków i wylotów. Spółka nie uznała obowiązku uiszczenia powyższej należności . W sprawie cywilnej przed Sądem Rejonowym, sygn. akt I Co 97/09, strony zawarły w dniu 2 kwietnia 2009r. ugodę , która nie obejmowała jednak roszczenia Starosty o zapłatę opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , określonych w/wym . fakturą ( k.12 akt adm.). W dniu 15 października 2009r. ( data wpływu do organu) Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika –radcę prawnego, wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnym żądaniu od niej opłat za udostępnienie danych i wydanie dokumentów . W piśmie zakwestionowała podstawę prawną żądania opłat, wskazując na niekonstytucyjność art.40 ust.5 ustawy Prawo Kartograficzne i geodezyjne ( D.U. nr 240 z 2005r. , poz. 2007 z późn. zm.) i cytowanego wyżej rozporządzenia, które nadto według niej utraciło moc (k.18 akt adm.). W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2009r. Starosta nie uwzględnił stanowiska Spółki , podtrzymując swoje stanowisko . Odpowiedź doręczona została pełnomocnikowi Spółki w dniu 20 listopada 2009r. ( k. 19-21 akt adm. ,k.15 akt sąd.). W konsekwencji , Spółka wniosła wspomnianą na wstępie skargę do sądu. Pismem z dnia 4 marca 2010r. , skarżąca , odnosząc się do odpowiedzi na skargę , podniosła , że wykonywane przez nią aktualizacja ewidencji gruntów to zadanie własne powiatu i jako takie zlecone do wykonania Spółce ,która wykonywała więc zadanie publiczne na rzecz powiatu. Pozyskanie przez nią danych odbywać się więc powinno na podstawie przepisów § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ... ( D.U. nr 78, poz. 837). Jednocześnie w piśmie tym skarżąca wskazała , że skarga oparta jest na przepisie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( D.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.)., gdyż faktura nie została zaakceptowana i odesłana bez księgowania , a więc nie wywołała skutku w postaci zaistnienia zobowiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( D.U. nr 153 , poz. 1269 ze zm.). Sądy administracyjne sprawują zatem wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. , sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne , określone rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), inne akty organów jednostek niż określone w pkt 5 akty organów samorządu terytorialnego i ich związków , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Ponadto , zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ,sądy administracyjne orzekają także w sprawach przewidzianych przez ustawy szczególne . Na wstępie rozstrzygnięcia wymaga kwestia , do której z wymienionych kategorii spraw należy czynność zaskarżona w niniejszej sprawie , a w konsekwencji czy skarga jest dopuszczalna. Jak wyżej wskazano , skarżąca podała , że skargę opiera na podstawie przewidzianej w art. 52 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ( pismo z dnia 4 marca 2010r.) . Zauważyć przy tym jednak należy , że w skardze powołano wprawdzie art. 52 § 4 p.p.s.a. lecz w uzasadnieniu (s.4) nawiązano do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych . W ocenie sądu przyjęcie , że skarga Spółki dotyczy określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a aktu organu samorządu terytorialnego , niebędącego aktem prawa miejscowego, jest nieuzasadnione. Charakter aktów wymienionych w cytowanym przepisie jest zróżnicowany . Mogą one przybierać postać aktów administracyjnych o charakterze generalnym ( np. uchwała o przyjęciu określonego programu ), aktów administracyjnych indywidualnych ( np. uchwała o nadaniu obywatelstwa honorowego , nazwaniu ulic . likwidacja szkoły ) . Na podstawie wymienionego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać więc będą m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania , w tym regulaminy , wytyczne , dyrektywy dla podległych jednostek i organów , a także akty o charakterze indywidualnym ( vide: Bogusław Dauter i in. "Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", W-wa 2009 , wyd.3 , str. 38 ; Tadeusz Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", W-wa 2005, str. 66 ; Jan P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz". W-Wa 2010, wyd. 4 , str. 33-36 ). Przy wykładni omawianego przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie można nadto pominąć aspektu historycznego. Otóż, przepis ten stanowi odpowiednik art. 16 ust. 1 pkt 6 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( D. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) , w którym użyte było określenie "uchwała". Słowo to zastąpiono w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. zastąpiono terminem "akty", co wiązało się ze zmianą ustroju samorządu gminnego z 2002 roku. Wyraz "uchwała" przestał bowiem być adekwatny do określenia aktów organów gminy o charakterze ogólnym ( vide: B.Dauter i in., op.cit., str. 38 ; J.P. Tarno, op.cit., str. 33, T.Woś i in. , op.cit., str. 63-66 ). W świetle powyższych stwierdzeń , zaskarżoną w niniejszej sprawie czynność Starosty zakwalifikować należy jako przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , a więc jako "inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przedmiotowa czynność ( obciążenie opłatami wymienionymi w fakturze) nie miała bowiem charakteru decyzji lub postanowienia , skierowana była do podmiotu zewnętrznego ( niepodporządkowanego organizacyjnie organowi ), miała charakter indywidualny ( skierowana do podmiotu indywidualnego) , miała charakter publicznoprawny i dotyczyła obowiązku wynikającego z przepisów prawa . Na przyjęcie takiej kwalifikacji wskazuje niewątpliwie także zatytułowanie skargi przez samą stronę ( k.2 akt sąd.) .W ocenie sądu dopuszczalne byłoby zatem poddanie tej czynności organu kontroli sądowoadministracyjnej. Dla porządku zauważyć jednak należy ,że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był także odmienny pogląd , przyjmujący ,że jest to czynność tylko techniczna , a źródłem powstania obowiązku jest stosunek cywilnoprawny , co powinno skutkować odrzuceniem skargi ( postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005r. , sygn.akt IV SA/Wa 1134/05 , dostępne na stronie www..orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast w orzeczeniach WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009r. , sygn.akt I SA/Po 774/09 i z dnia 18 września 2008r. , sygn. akt I SA/Po 917/08 ( dostępne na stronie jak wyżej ) przyjęto , że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają charakter publicznoprawny , gdyż obowiązek ich ponoszenia wynika z ustawy i rozporządzenia wydanego na jej podstawie, obowiązek uiszczenia aktualizuje się w przypadku skorzystania z danego zbioru , nie jest wymagane wydanie decyzji czy postanowienia , są one dochodami funduszy celowych. Ostatnie z przywołanych orzeczeń ( sygn. akt I SA/Po 917/08) oraz postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010r. , sygn. akt IV SA/Wa 2095/09 i z dnia 19 stycznia 2010r. , sygn. akt IV SA/Wa 1950/09 ( obydwa wydane w sprawach Spółki A) i WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2010r. ,sygn. akt II SA/Ke 727/09 także przyjmowały ,że zaskarżona czynność należy do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Jak już stwierdzono , sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Podkreślić nadto należy ,że nie ma przy tym prawnego znaczenia forma w jakiej nastąpiło obciążenie opłatami ( faktura , rachunek, wezwanie do zapłaty lub inne) ani fakt odmowy zapłaty . Nie jest także istotne , czy podmiot obciążony opłatami odmówił przyjęcia faktury ( lub innego dokumentu ) i czy zastosował się do czynności organu . Istotne jest dokonanie czynności przez organ . Przedstawiona wyżej kwalifikacja zaskarżonej czynności starosty skutkuje koniecznością zastosowania wymaganego trybu zaskarżenia do sądu. Zastosowanie znajduje bowiem tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. , a nie jak przyjmuje skarga tryb z art. 52 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. , jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi , skargę na czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia , w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa . Wymieniony termin ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ skutkuje utratą możliwości zaskarżenia czynności organu do sądu . W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełniła wymogów przewidzianych w cytowanym przepisie. Jak bowiem wynika z akt , faktura zawierająca naliczenie żądanych przez organ opłat doręczona został Spółce w dniu 5 stycznia 2009r. , natomiast wezwanie do zapłaty ( po bezskutecznym upływie terminu zapłaty określonego w fakturze ) w dniu 16 stycznia 2009r. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( pismo z dnia 6 października 2009r.) wpłynęło do starosty w dniu 15 października 2009r. , a więc znacznie po upływie czternastodniowego terminu. Licząc od dnia 5 stycznia 2009r . termin ten upłynął z dniem 19 stycznia 2009r., a licząc ( z korzyścią dla strony ) od dnia 16 stycznia 2009r. upłynął z dniem 2 lutego 2009r. W tym stanie sprawy , mając na względzie przedstawione ustalenia i wnioski , na podstawie art.58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. , skargę, jako niedopuszczalną , należało odrzucić.