IV SA/Wa 2615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] przy ul. [...] (dalej: Wspólnota), utrzymało w mocy decyzję [...] (dalej: [...]) nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu, zlokalizowanej przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] w [...]. Stan prawny i faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. O. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem/wyjazdem, elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. [...] ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji [...] wniosła Wspólnota, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: "ustawa") w związku z brakiem odpowiedniego uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną w zakresie obioru wód opadowych. Jak wyjaśniła Wspólnota, istota odwołania sprowadzała się do kwestii ustalenia warunku w postaci istnienia lub zaprojektowania wystarczającego uzbrojenia terenu, który jest zagrożony zalewaniem wodami opadowymi, a dotychczas istniejąca infrastruktura służąca odprowadzaniu tych wód jest niewydolna. Wobec wielkości powierzchni planowanej inwestycji zagrożenie zalewaniem – w ocenie Wspólnoty – może realnie wzrosnąć, a istniejący system kanału ogólnospławnego w ul. [...] może przyjąć ograniczone ilości wód opadowych. W przypadku większych ilości wód opadowych, w odniesieniu do planowanej inwestycji, zalecono ich gromadzenie w zbiorniku retencyjnym umieszczonym w obrysie budynku i zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ ścieków do kanalizacji deszczowej, które mają być odprowadzane do niej w okresie pogody bezdeszczowej. Rozwiązanie to leży jedynie w sferze projektu, którego wykonania nie zagwarantowano w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co zdaniem Wspólnoty narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uzbrojenie terenu niezbędne dla zamierzonej inwestycji nie musi istnieć fizycznie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że stosowna umowa w tym zakresie w przyszłości zostanie zawarta. Kolegium uznało, iż gwarancja zawarcia takiej umowy została przewidziana w piśmie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], które oświadczyło, że odbiornikiem ścieków może być istniejący kanał ogólnospławny w ul. [...] Ponadto, dodatkowe wymagania w zakresie określenia zagospodarowania wód opadowych organ ustalił w decyzji I instancji, zalecając gromadzenie wód opadowych w zbiorniku retencyjnym umieszczonym w obrysie budynku. W ocenie Kolegium powyższe ustalenia były prawidłowe i spełniały wymagania prawa, a ich weryfikacja jest dokonywana na etapie legalizacji procesu inwestycyjnego. Z powyższą decyzją Kolegium nie zgodziła się Wspólnota reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia: * art. 61 ust. 1 pkt. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach ujawnionych w niniejszej sprawie w trakcie postępowania spełniony został warunek, wedle którego istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, * art. 54 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury technicznej. Na tej podstawie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że w jej ocenie warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie zostały ustalone prawidłowo. Spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestii ustalenia warunku w postaci wystarczającego uzbrojenia terenu w kontekście infrastruktury służącej odprowadzaniu wód opadowych. Skarżąca wskazała, że jest ona niewydolna, gdyż w przypadku większej ilości opadów skutkuje to zalewaniem nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wobec wielkości powierzchni zabudowy działki objętej zamierzoną inwestycją, zagrożenie to może realnie wzrosnąć, gdyż zmniejszy się powierzchnia zdolna odprowadzić opady, a to z kolei spowoduje podniesienie się poziomu niemającej swobodnego odpływu wody. Działka wprawdzie znajduje się w zasięgu sieci miejskiej infrastruktury, ale to uzbrojenie niewątpliwie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku. Wynika to z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono, że za pomocą istniejącego uzbrojenia odprowadzenie wód opadowych będzie możliwe, ale tylko w ograniczonych ilościach. Dla większych ilości opadów konieczne jest stworzenie innych systemów odprowadzania wód opadowych (zbiornik retencyjny lub inne sposoby). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że istniejąca miejska sieć ogólnospławna nie zapewni dostatecznego zagospodarowania wód opadowych i wymagana jest dodatkowa infrastruktura w tym zakresie. Natomiast infrastruktura projektowana nie tylko nie została dokładnie opisana w decyzji o warunkach zabudowy, ale ponadto nie ma żadnej pewności, że zostanie w przyszłości umieszczona na terenie inwestycji i będzie wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego. Inwestor bowiem nie przedstawił żadnej gwarancji wykonania takiego dodatkowego uzbrojenia terenu. Pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. to - zdaniem Wspólnoty – tylko wstępna informacja techniczna, która w zakresie odpływu wody opadowej wskazuje na ograniczone możliwości sieci miejskiej i zaleca stosowanie innych sposobów odprowadzania nadmiaru wód, ale niczego nie zapewnia. W związku z tym określenie warunków zabudowy narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem decyzja w tym przedmiocie może być wydana jedynie po spełnieniu łącznie wszystkich wymaganych ustawowo przesłanek. Skoro stwierdzono, że miejska sieć ogólnospławna nie jest wystarczająca do odbioru nadmiaru wód opadowych i nie zagwarantowano wykonania proponowanych innych urządzeń uzbrojenia terenu w tym zakresie, co dawałoby podstawę do uznania, że system odprowadzania tych wód będzie wystarczający, przeto – w opinii Wspólnoty – nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało podjęte wobec wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Wspólnoty [...] przy ul. [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co do którego nie obowiązuje plan miejscowy, a także wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 55 w zw. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Co więcej, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Regulacja ta koreluje z normą wyrażoną w art. 140 k.c., przewidującą że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W ocenie Sądu, prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z podstawowych uprawnień właściciela, mieszczących się w prawie do korzystania z rzeczy, a pośrednio także w prawie do pobierania z niej pożytków. Wagę tego uprawnienia właścicielskiego w kontekście decyzji o warunkach zabudowy eksponował Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2798/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególne znaczenie prawa do zabudowy nieruchomości z punktu widzenia treści prawa własności należy wywodzić także z tej okoliczności, że własność nieruchomości jest prawem chronionym w Konstytucji RP, w tym w jej art. 21 ust. 1 oraz art. 64 i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Wszelkie ograniczenie prawa własności winny być przy tym interpretowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Inaczej rzecz ujmując, prawo do zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą właściciela jest zasadą, od której wyjątki powinny być interpretowane w sposób ścisły, a więc ograniczeń w zabudowie nieruchomości nie można domniemywać, a przypadki wątpliwe należy rozstrzygać na rzecz zasady wolności zagospodarowania nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1086/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX 2016, teza 5). Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ uprawniony do tej decyzji może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy sprzeciwi się temu konkretny przepis prawa. Po drugie, co szczególnie istotne w realiach niniejszej sprawy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko wstępnym etapem całego procesu inwestycyjnego. Decyzja ta nie tworzy prawa do terenu, a przede wszystkim nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowalnych. Innymi słowy, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sednem sporu w rozpatrywanej sprawie jest w istocie rozstrzygnięcie, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, m.in. wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie zaś do art. 61 ust. 5 ustawy, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jednocześnie w myśl art. 54 pkt 2 lit. "c" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalając znaczenie powołanych przepisów ustawy należy mieć na względzie sygnalizowany wcześniej wstępny i ogólny charakter decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie zastępuje procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. To dopiero na etapie tego drugiego postępowania zachodzi obowiązek opracowania i uzgodnienia konkretnego projektu budowalnego, w którym powinny znaleźć się także szczegółowe rozwiązania dotyczące spornej w niniejszej sprawie kwestii odprowadzania wód opadowych. Wymaganie przez Wspólnotę jeszcze bardziej szczegółowych rozwiązań niż przewidziane w punkcie [...] decyzji [...] nie mają uzasadnienia prawnego, ponadto konieczność spełnienia tego wymogu przekształcałaby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, którego przecież inwestor nie ma obowiązku przedłożyć ubiegając się o warunki zabudowy. Ustawodawca ogranicza się tu bowiem tylko do wymogu przedłożenia charakterystyki inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Stąd też w odniesieniu do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, za wystarczające uznaje się ustalenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu odpowiednich sieci (por. np. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. II OSK 75/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce więc, w przypadku powyższej przesłanki, inwestorzy przedkładają pisma od dostawców mediów, chociaż żaden przepis ustawy nie stawia wprost takiego wymagania. Oznacza to zatem, że ustalenia w spornej kwestii organ może poczynić również na podstawie innych dowodów. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji poczynił ustalenia w zakresie odprowadzania wód opadowych w oparciu o pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] stycznia 2016 r. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że teren jest w zasięgu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W piśmie tym wskazano, że odprowadzanie ścieków bytowych i w ograniczonych ilościach wód opadowych będzie możliwe do istniejącego kanału ogólnospławnego o średnicy [...] m w ul. [...], w maksymalnej ilości nie mogącej przekroczyć ilości obliczonej dla działki nr [...] przy założonym średnim współczynniku spływu [...]. Większe ilości wód opadowych należy gromadzić w zbiorniku retencyjnym zaopatrzonym w urządzenie ograniczające przepływ i odprowadzać w okresie pogody bezdeszczowej. W piśmie tym stwierdzono, że dopuszczalne są także inne sposoby zagospodarowania nadmiaru wód opadowych. [...] przeniósł te zalecenia do swojej decyzji. Należy przy tym dodać, że w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 5 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem tylko takiej sytuacji, kiedy teren inwestycji nie jest w ogóle położony w zasięgu danej sieci infrastrukturalnej. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż teren planowanej inwestycji jest położony w zasięgu sieci kanalizacyjnej, a nadmiar wód opadowych może zostać zagospodarowany w inny sposób. Niezależnie od powyższego należy jeszcze podkreślić, że uzyskanie warunków zabudowy przez inwestora nie stwarza dla niego jeszcze gwarancji, że organ architektoniczno-budowlany zaakceptuje konkretne rozwiązania techniczne dotyczące odprowadzania wód opadowych zaproponowane przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Mają powyższe na uwadze, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.