IV SA/Wa 3263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.K.– reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz J. J. i B.J. odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], nieruchomość położoną w G. przy ul[...] nr [...] i orzekł: 1) o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1954 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny; 2) o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt. Stan faktyczny i prawny w sprawie przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister), po rozpatrzeniu wniosku K.K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...], o przyznaniu na rzecz J.J. i B.J. odszkodowania za nieruchomość położoną w G., przy ul. [...] nr 45, o pow. 445 m2, zapisaną w ks. wiecz. G. tom [...] wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...], w tym za budynek mieszkalny. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. K.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, zarzucając organowi nadzoru, iż nie stwierdził nieważności ww. orzeczenia, pomimo że zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w nieprzyznaniu wywłaszczonym nieruchomości zamiennej, a także w tym, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało poprzedzone rozprawą. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze, iż właściwym w sprawie stał się Minister Infrastruktury i Budownictwa - stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, z późn. zm.), organ II instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawne (zostało doręczone J.J. w dniu [...] października 1954 r. - z.p.o. w aktach archiwalnych), a zatem organ był zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tej przyczyny – jak stwierdził – instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Minister dodał także, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest natomiast weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., ponieważ: brak było dowodów na okoliczność, iż sporne orzeczenie rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem); orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budziła wątpliwości; brak było podstaw do twierdzenia, iż sporne orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub było dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa; ponadto orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości - organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, w myśl art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wskazując iż za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Ministra, nie można było stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. bez podstawy prawnej, ponieważ istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Organ wskazał następnie, że orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania złożył inwestor - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. - pismem z dnia [...] kwietnia 1952 r., [...], wraz z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu. W myśl art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy. Jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania (art. 33 ust. 6 dekretu). Z akt archiwalnych wynika, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu 28 lipca 1952 r. Z treści protokołu z rozprawy wynika, że nie stawił się na nią J.J., pomimo doręczenia mu zawiadomienia pocztą. W aktach archiwalnych nie zachowało się potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał jednak, że nie można oczekiwać, aby po upływie ponad 60 lat od wydania orzeczenia zachowała się całość akt archiwalnych. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że organ wywłaszczeniowy praktykował doręczanie innych pism drogą pocztową. W ten sposób m.in. doręczono J.J. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...]. W aktach znajduje się także potwierdzenie odbioru orzeczenia z dnia 18 kwietnia 1952 r., nr [...], zezwalającego inwestorowi na objęcie przedmiotowej nieruchomości, aczkolwiek z uwagi na nieczytelny podpis i brak czytelnego oznaczenia adresata nie sposób ustalić odbiorcy pisma. Na poparcie tezy, że organ wywłaszczeniowy zawiadamiał strony w sposób umożliwiający im udział w postępowaniu i czynnościach organu należy dodatkowo wskazać, że J.J. stawił się w dniu [...] kwietnia 1952 r. na oględzinach nieruchomości, w których uczestniczyli przedstawiciele organu oraz inwestora. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że rozprawa z dnia 28 lipca 1952 r. dotyczyła wyłącznie wywłaszczenia, organ odwoławczy wskazał, że nie można mu odmówić częściowej trafności. Rozprawa przeprowadzona w dniu [...] lipca 1952 r. - jak wynika z protokołu z rozprawy odbyła się "w przedmiocie wywłaszczenia", zaś z przebiegu rozprawy nie wynika, aby w jej toku rozważane były kwestie dotyczące odszkodowania. Mimo to – zdaniem Ministra – nie można uznać, by doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem określenie wysokości odszkodowania było przedmiotem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 1952 r. Ustalono wówczas stan zagospodarowania nieruchomości, w tym dokonano szczegółowego opisu istniejącej zabudowy (domu mieszkalnego, mieszczącego cztery odrębne mieszkania, łącznie liczących dziewięć izb). Wyżej wskazane oględziny, którym towarzyszyło objęcie nieruchomości we władanie przez inwestora, spełniły funkcję podobną do rozprawy odszkodowawczej, gdyż dokonano w ich toku ustaleń istotnych z punktu widzenia określenia wysokości odszkodowania, a jednocześnie właściciel nieruchomości miał możliwość zgłaszania wniosków i sprzeciwów. Kluczowe znaczenie zarazem ma okoliczność, że wniosek o wywłaszczenie zawierał żądanie określenia wysokości odszkodowania. Tym samym w ocenie organu odwoławczego Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie wskazał w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., że istniała prawna możliwość przeprowadzenia rozprawy zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i w przedmiocie odszkodowania, a więc nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 ani ust. 6 dekretu. Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Przedmiotową nieruchomość, jak wynika z protokołu objęcia (oględzin) z dnia [...].04.1952 r. stanowiła parcelę budowlaną zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, zawierającym cztery odrębne mieszkania (łącznie 9 izb). Nieruchomość ta nie spełniała hipotezy przepisu art. 30 ust. 1 dekretu, albowiem prawodawca nie przewidział przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku wywłaszczenia nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przewidzianym dla więcej niż dwóch rodzin. Tym samym Minister uznał, że nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość określona została w oparciu o opinię szacunkową rzeczoznawcy F.K. z dnia 14 sierpnia 1954r. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, wartość szacunkową gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowiło, obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca przyjął zasady wyceny gruntu budowlanego określone w § 11 ust. 1, gdyż - jak wynika z przedmiotowej opinii szacunkowej - przemnożył on wartość 1 ha gruntu rolnego pierwszej klasy w strefie miejskiej (1680 zł/ha) przez powierzchnię przedmiotowej nieruchomości 0,0445 ha, otrzymując wynik 74,76 zł. Tym samym, w zakresie określenia odszkodowania za grunt nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rzeczoznawca określił również wartość budynku mieszkalnego, 9-izbowego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami, będącymi częścią składową nieruchomości, określa się przez zastosowanie mnożników, przewidzianych w ust. 2, do norm szacunkowych Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, obowiązujących w dniu 31 sierpnia 1939 r. Ustalono następujące mnożniki dla obliczenia wartości budynków miejskich (ust. 2): 1) mnożnik 3,6 - dla budynków mieszkalnych, zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia, 12) mnożnik 0,3 - dla wszystkich innych budynków. Przedmiotowy budynek - jak wynika z ustaleń organu wywłaszczeniowego zawartych w protokole oględzin z dnia [...].04.1952 r. - składał się łącznie z dziewięciu izb, tj.: z dwóch mieszkań dwuizbowych na parterze, z jednego mieszkania 3-izbowego oraz jednego mieszkania 2-izbowego na piętrze. Mimo to, rzeczoznawca określił wartość przedmiotowego budynku przy zastosowaniu mnożnika 0,3, określonego w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (przewidziany dla budynków zawierających powyżej 10 izb), podczas gdy należało zastosować mnożnik 3,6 zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym, odszkodowanie za budynek mieszkalny zostało określone z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, albowiem doszło do 12-krotnego zaniżenia wysokości odszkodowania przysługującego za ww. budynek. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenia nieważności ocenianego orzeczenia w ww. części i w tych warunkach uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta G. zaskarżając pkt 2 decyzji organu odwoławczego, w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, tj. kwestii liczby izb w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy w budynku przy ul. [...] znajduje się obecnie kilkanaście lokali, co z pewnością stanowi więcej niż 10 izb; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu w postaci orzeczenia szacunkowego arch. F.K., z którego wynika, że budynek był nieukończony, wobec czego organ nadzoru winien zbadać, czy w nieukończonej części budynku znajdowały się kolejne izby, których uwzględnienie dawałoby podstawy do zastosowania mnożnika 0,3, jak to miało miejsce w ww. opinii; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny, mimo braku wnikliwego zbadania, czy w istocie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt-u 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu decyzji skarżący wskazał, że organ nadzoru, ustalając liczbę izb w budynku mieszkalnym, powołał się na treść opinii szacunkowej, w której mowa była o 9 izbach, wobec czego - w ocenie organu - dla ustalenia odszkodowania za budynek mieszkalny biegły winien zastosować mnożnik 3,6 wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (w miejsce przyjętego mnożnika 0,3). Zdaniem organu taka ocena jest przedwczesna. Minister Infrastruktury i Budownictwa zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, jaką niewątpliwie jest liczba izb w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. Organ nadzoru nie wziął jednak pod uwagę, że w chwili obecnej w budynku przy ul. [...] znajduje się kilkanaście lokali (co z pewnością stanowi więcej niż 10 izb), która to okoliczność winna skutkować zbadaniem, czy taki stan istniał również w dacie wywłaszczenia, a zapis w treści opinii szacunkowej nie stanowił omyłki pisarskiej. Aktualna liczba lokali w budynku przy ul. [...] była organowi znana z urzędu, albowiem pod nr [...] prowadził on postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...], o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, w którym stronami byli m.in. właściciele lokali mieszkalnych. Zaniechanie wnikliwego zbadania tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie, że w przedmiotowym budynku w dacie wywłaszczenia znajdowało się 10 lub więcej izb skutkowałoby odmową stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w G. z dnia [...] października 1954r. części dotyczącej ustalenia odszkodowania za budynek mieszkalny. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Minister Infrastruktury i Budownictwa wadliwie, w sposób wybiórczy ocenił dowód w postaci opinii szacunkowej arch. F.K., w której wprost wskazano, że przedmiotowy budynek był nieukończony. Zdaniem strony skarżącej, nie można wykluczyć, że w nieukończonej wówczas części budynku znajdowały się dalsze izby (ponad wyszczególnione 9 izb), które w rezultacie uprawniały biegłego do zastosowania mnożnika w wysokości 0,3. Rolą organu nadzoru nie jest proste porównanie treści opinii szacunkowej z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, lecz odniesienie treści przepisów do stanu faktycznego z daty wywłaszczenia. Istotą postępowania nadzorczego nie jest bowiem kontrola prawidłowości opinii szacunkowej, lecz kontrola prawidłowości decyzji, co w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy odszkodowanie ustalono w prawidłowej wysokości, gdyż aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa — w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 994/14). W ocenie strony skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru naruszył zatem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. przedwcześnie stwierdzając nieważność decyzji PWRN w G. w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny. Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2770/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. Na skutek wniesionej przez Prezydenta Miasta G. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotknięte było wadą nieważności z powodu pozbawienia uczestnika postępowania możności obrony swoich praw, tj. z przyczyny określonej w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. został złożony w piśmie z dnia 3 października 2005 r. Uczestnikami postępowania administracyjnego byli następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. K.K., J.J., D.M., E.M., L.S. oraz Prezydent Miasta G. – wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu przed sądem I instancji, uczestnikiem postępowania był również ten sam krąg podmiotów, w tym J.J., w przypadku którego - jak wynikało z akt sądowych, zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] marca 2017 r. nie zostało doręczone. Po dwukrotnym awizowaniu przesyłka z zawiadomieniem o rozprawie została zwrócona Sądowi. W tych okolicznościach Sąd uznał J.J. za zawiadomionego o rozprawie, po przeprowadzeniu której wydał zaskarżony wyrok. W piśmie z dnia 18 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zawiadomił Sąd kasacyjny, że uczestnik postępowania J.J. zmarł, a jego spadkobiercą jest jego żona E.J., która nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Z uzyskanego przez Naczelny Sąd Administracyjny odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że J.J. zmarł 25 października 2013 r., tj. w czasie trwania postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Nie budzi zatem wątpliwości, że J.J., będący spadkobiercą byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, miał interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Natomiast po jego śmierci interes taki mają spadkobiercy J.J.. Zatem osoby te powinny być uznane za uczestników nie tylko postępowania administracyjnego, ale i postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 1012/05). Przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia o rozprawie nieżyjącemu już J.J., Sąd pierwszej instancji przyjął, że jego nieobecność miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę w sytuacji, gdy nie zostali ustaleni następcy prawni J.J. W zaistniałej sytuacji, oczywiście przy braku winy Sądu pierwszej instancji, następcy prawni J.J. zostali pozbawieni możności obrony swych praw, ponieważ powinni być uczestnikami postępowania sądowego. Wyrok wydany w takich warunkach podlegał uchyleniu i a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W piśmie z dnia 6 lutego 2019 r., a więc wniesionym po zwrocie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pełnomocnik Prezydenta Miasta G. wskazała, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., jak i decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. zostały skierowane do zmarłego w dniu 25 października 2013 r. J.J., a więc obarczone były wadą nieważności. W replice z dnia [...] lutego 2019 r. na ww. pismo pełnomocnik E.J. – spadkobierczyni J.J., wniósł o oddalenie skargi Prezydenta Miasta G. oraz podniósł, że nie zachodzą przesłanki nieważnościowe, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego, bowiem uchybienie polegające na wysłaniu decyzji do osoby zmarłej nie zawsze jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowym jako rażące naruszenie prawa i doznaje licznych wyjątków – na poparcie czego przytoczył stosowne judykaty. Pełnomocnik E.J. zwrócił ponadto uwagę, że jego mocodawczyni, będąca wyłącznym następcą prawnym J.J. – na co przedstawił dowód w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 2014 r, sygn. akt [...]– wnosi o oddalenie skargi, czyli de facto o utrzymanie decyzji, która w świetle stanowiska Prezydenta Miasta G. powinna być oceniona jako rażąco naruszająca prawa uczestniczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Prezydenta Miasta G. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd w niniejszej sprawie był więc związany oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2018 r., [...], i ponownie rozpatrując sprawę skierował stosowne wezwanie do udziału w rozprawie w charakterze uczestnika postępowania do E.J. - spadkobierczyni J.J. Na wstępie należy podkreślić nietrafność zarzutu pełnomocnika skarżącego w zakresie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na ich skierowanie do osoby zmarłej. Wypada zauważyć, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie J.J. żył i bezspornie przysługiwał mu przymiot strony tego postępowania. Okoliczność jego śmierci oraz jej wpływ na dalszy tok postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego była przy tym przedmiotem badania i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w powoływanym już wyroku z dnia [...] października 2018 r., sygn. [...], uznał, że nie budzi wątpliwości, iż J.J., będący spadkobiercą byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, miał interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, natomiast po jego śmierci interes taki mają spadkobiercy J.J.. Zatem osoby te powinny być uznane za uczestników nie tylko postępowania administracyjnego, ale i postępowania sądowego. Do akt sprawy złożono ponadto wspominane wcześniej postanowienie Sądu Rejonowego w L., z którego jednoznacznie wynika, że już w toku postępowania administracyjnego ustalony był krąg spadkobierców po zmarłym J.J., do którego zaliczała się tylko jego żona – E.J.. W tych okoliczności wysłanie decyzji do zmarłego nie może być utożsamiane z jej skierowaniem do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, lecz z pominięciem strony, którą była spadkobierczyni zmarłego, a więc z wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym prawo podnoszenia tej wadliwości przysługuje – w myśl art. 147 zd. 1 k.p.a. wyłącznie stronie postępowania. Podkreślić jednak trzeba, że pełnomocnik E.J. w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r. nie wskazał, by jego mocodawczyni podnosiła tego rodzaju zarzut, lecz przeciwnie, wniósł o oddalenie skargi Prezydenta Miasta G. Abstrahując od tych obiektywnych okoliczności wskazujących na niewystąpienie naruszenia podnoszonego przez stronę skarżącą, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że samo ewentualne naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej to za mało, aby tylko z tego powodu stwierdzić nieważność danego orzeczenia. Dla stwierdzenia nieważności znaczenie ma bowiem: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszanego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja, w tym ocena, czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność orzeczenia administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 września 1997 r., II SA 1425/96, LEX 32626). W ocenie Sądu pozostawienie w obrocie prawnym analizowanych orzeczeń nie godzi w obowiązujący porządek prawny, skoro E.J., będąc jedynym spadkobiercą po J.J., nie uważa, by wysyłka decyzji do zmarłego małżonka w jakikolwiek sposób naruszała jej prawa. Odnosząc się do natomiast do zarzutów skargi należy wpierw zauważyć, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kwestionowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Okoliczność ta wymaga zatem ustalenia, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Pogląd ten wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), stwierdzając, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy, a Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości to stanowisko podziela i przyjmuje za własne. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którego orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo muszą być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno w kontekście gospodarczym, jak i społecznym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest nadto wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Czyni to więc niedopuszczalnym "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenia kwalifikowane, rażące. Tym bardziej niedopuszczalne jest więc także uznawanie naruszenia prawa w sytuacji niewyjaśnienia, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się więc pogląd, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IV SA 3121/02 Lex 156916). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, należy zauważyć, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Sąd podziela przy tym w całej rozciągłości wszystkie wywody organu świadczące o tym, że organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., uznając że Minister wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie w zgodzie z prawem i prawidłowo ocenił zebrane dowody. Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta G. zakwestionował decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie jej pkt-u 2., dotyczącego stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia, w części odnoszącej się do przyznanego za budynek odszkodowania. Minister doszedł do przekonania, że orzeczenie w tym zakresie zapadło z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339). Organ odwoławczy ustalił bowiem, że wywłaszczana nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zawierającym 4 mieszkania (9 izb), a więc ustalenie należnego odszkodowania za budynek powinno było nastąpić przy zastosowaniu mnożnika 3,6, a nie jak to się stało mnożnika 0,3 - zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie organu skutkowało to zatem dwunastokrotnym zaniżeniem wysokości odszkodowania. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia organu odwoławczego należało uznać za w pełni uzasadnione. Ustalając bowiem wysokość należnego odszkodowania, organ miał na względzie przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego aktu wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami będącymi częściami składowymi nieruchomości określano poprzez zastosowanie mnożników przewidzianych w ust. 2 i normy szacunkowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych obowiązujące w dniu 31 sierpnia 1939 r. Mnożniki te kształtowały się następująco: 3,6 - dla budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia; 0,3 - dla wszystkich innych budynków. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin (protokołu objęcia w posiadanie) z 24 kwietnia 1952 r. wynika, że przedmiotowy dla sprawy budynek składał się z 9 izb, tj. dwóch mieszkań dwuizbowych na parterze, jednego mieszkania trójizbowego oraz jednego mieszkania dwuizbowego na piętrze. Identyczny stan faktyczny przedstawiony został w opinii szacunkowej F.K.. W dokumencie tym określono jednocześnie, że niewykończenie budynku polegało na niewykończeniu części pomieszczeń mieszkalnych oraz nieotynkowaniu klatki schodowej, a także niewykończeniu schodów. Z opinii tej, a także innych dowodów nie wynika natomiast wprost, by budynek składał się z większej liczby pomieszczeń niż opisane 9 izb. W tym stanie rzeczy twierdzenia skarżącego, że pomieszczeń mogło być więcej są sprzeczne z prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym i stanowią niemającą żadnego obiektywnego poparcia formę spekulacji. Co więcej, nie można uznać za trafną argumentację skargi opierającej się na twierdzeniu, że obecnie w przedmiotowym budynku pomieszczeń jest więcej niż 9. Przypomnieć bowiem należy, że w niniejszej sprawie ocena legalności odnosi się do stanu z daty wydania spornych orzeczeń w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, nie zaś bieżącego stanu nieruchomości. Przyjąć zatem należało, co zresztą uczyniono, że w całym budynku było 9 izb, wraz z pomieszczeniami niewykończonymi, a okoliczność tę potwierdza m.in. treść protokołu objęcia w posiadanie oraz opinia rzeczoznawcy. Oceny tej nie podważają twierdzenia strony skarżącej podnoszone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r., jakoby według projektu instalacji centralnego ogrzewania z dnia 21 czerwca 1952 r. w budynku na I piętrze miały się znajdować 4 mieszkania (dwa mieszkania trzypokojowe i 1 – jednopokojowe z kuchniami i łazienkami), a więc łącznie z izbami na parterze, że budynek liczył 12 izb. Po pierwsze, wypada bowiem zauważyć, że treść dokumentu, na który powołuje się strona skarżąca jest sprzeczny z treścią dwóch innych dokumentów ujawnionych w sprawie, nadto trzeba mieć na uwadze, że projekt instalacji centralnego ogrzewania, jakkolwiek opracowany dla pewnych założeń architektonicznych nie świadczy jednak o tym, że te założenia faktycznie zostały zrealizowane w opisanym zakresie. W tym stanie rzeczy moc dowodową należało przyznać tym dokumentom, które wprost określały stan nieruchomości, nie zaś tym, które odnosiły się do ewentualnie zaplanowanego, lecz niekoniecznie faktycznie zrealizowanego układu architektonicznego. W świetle powyższego Minister nie miał więc podstaw, by przeprowadzać jakikolwiek dodatkowe ustalenia, w tym na temat aktualnej liczby pomieszczeń w przedmiotowym budynku, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro stan faktyczny sprawy był ustalony prawidłowo i jednocześnie nie było podstaw do przeprowadzania dalszych ustaleń, to niezasadny jest zarzut strony skarżącej naruszenia art. 80, 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Analizując ustalenia stanu faktycznego sprawy i zestawiając je z mającymi w niej zastosowanie regulacjami prawnymi, zdaniem Sądu, Minister prawidłowo przyjął, że określając wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zastosowanie powinien znaleźć mnożnik 3,6, a nie jak to się stało mnożnik 0,3. Dostrzegalna na pierwszy rzut oka oczywista rozbieżność w powyższym zakresie czyni z kolei niezasadnym stawiany organowi zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. W ocenie Sądu ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło niewątpliwie z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 52, poz. 339), czego rezultatem było przyznanie odszkodowania w wysokości ponad dziesięciokrotnie niższej niż należna. Ustalone w takich warunkach odszkodowanie nie tylko nie odpowiada prawidłowej wartości, lecz bezsprzecznie nie stanowi słusznej rekompensaty za utracone prawo własności, a więc narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości i godzi w obowiązujący porządek prawny. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie wymaga, wbrew twierdzeniom skarżącego, uzupełnienia. Stan nieruchomości w dacie wywłaszczenia nie budzi bowiem wątpliwości, a przytoczone wyżej okoliczności świadczą o tym, że zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w części dotyczącej odszkodowania i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było przedwczesne. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.