I OSK 1006/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 889/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 889/16) oddalił skargę [...] S.A. w G. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2016 r. [...] S.A. w G. wystąpiła "o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami" zobowiązującej H. O. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jak wskazał wnioskodawca, zezwolenie jest związane z wykonaniem "robót związanych z remontem linii napowietrznej [...], polegających na wymianie żerdzi słupów, izolatorów oraz przewodów istniejącej linii napowietrznej zgodnie z zakresem przedstawionym na załączonych do wniosku: opisie prac remontowych oraz mapie". Właścicielka ww. działki oświadczyła, że oczekuje zastosowania podczas remontu przewodów izolowanych, co miałoby jej ułatwić uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości oraz zastrzegła, że warunkiem uzyskania zgody jest także zastosowanie wyższego słupa oraz przesunięcie go do granicy działki. Na te warunki inwestor nie zgodził się z uwagi na wysoki koszt ich realizacji. Wyjaśnił, że linia wymaga przeprowadzenia ww. robót w celu zachowania bezpieczeństwa oraz wymaganych normą odległości pionowych od gruntu i obiektów krzyżowanych. W toku postępowania organ uzyskał opinię Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w T. (pismo z dnia 22 stycznia 2016 r.), że roboty budowlane przewidziane do wykonania stanowią przebudowę obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta T. na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 782 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) odmówił zobowiązania H. O. do udostępnienia ww. nieruchomości. Zdaniem organu planowana inwestycja stanowi przebudowę, gdyż zmianie zgodnie z przedstawionym projektem ulegają choćby kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość oraz parametry techniczne i fizyczne samych przewodów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski na podstawie art. 9a i art. 124b ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego wnioskodawca poinformował, że planowany remont dotyczy całej linii, a na przedmiotowej nieruchomości ma nastąpić wymiana przewodów typu AFL-6 70 mm2 na nowe tego samego typu oraz wymiana słupa przelotowego zabudowanego na pojedynczej żerdzi betonowej ŻN na słup przelotowo – skrzyżowaniowy PS zabudowany na pojedynczej żerdzi wirobetonowej oraz wymiana słupa rozgałęźnego RPK zabudowanego na dwóch żerdziach betonowych ŻN na słup skrzyżowaniowy ROK zabudowany na pojedynczej żerdzi wirobetonowej. Zdaniem Wojewody wyklucza to możliwość zakwalifikowania zamierzonych prac jako remontu, który nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Nie mają natomiast przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii jak i to, że nie zmieni się przebieg linii ani jej napięcie. Nadto w sprawie planowany jest remont całej linii a nie jej fragmentów. Użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów w stosunku do wykorzystanych pierwotnie nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu, jednak doszłoby do zmiany parametrów technicznych linii napowietrznej. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a także art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie wyjaśniły w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w definicji remontu, skoro przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego, przebiegający przez daną nieruchomość, a nie poszczególny jego element w postaci słupa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy materialnoprawnej podstawy kontrolowanej decyzji, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n., podkreślając jego szczególny charakter, dający możliwość czasowego ograniczenia wykonywania m.in. prawa własności. Jak zauważył Sąd, spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem. Odwołując się do definicji "remontu" (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) oraz "przebudowy" (art. 3 pkt 7a tej ustawy), Sąd podkreślił, że zasadniczą różnicę pomiędzy nimi stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny, a zatem jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy zakres planowanych robót budowlanych doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jak zauważył Sąd, zamiarem inwestora była wymiana przewodów oraz słupów. Planowane czynności określone zostały przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r., a ponadto na żądanie organu II instancji, w wyjaśnieniach złożonych przez wnioskodawcę. Zdaniem organu tak określony zakres planowanych prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei Sąd zaakceptował. Jak wskazał, inwestycja polegać ma na wymianie dotychczasowych słupów na nowe o zmienionych parametrach, gdy tymczasem wymiana nowych w miejsce starych słupów, o innych parametrach, na tle przytoczonych powyżej uwag, nie wyczerpuje definicji remontu. Remont nie może bowiem polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych parametrach fizycznych. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont, jako że ten musi polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli czegoś co istniało wcześniej bez zmienionych parametrów. Nie ma przy tym znaczenia, że planowane prace dotyczą obiektu liniowego, skoro w rzeczywistości skutkiem wykonanych robót będzie powstanie nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót zmianie mają ulec parametry słupów. Ponadto, jak wynika z pisma skarżącej planowany jest remont całej linii, a nie jej fragmentów. Odnośnie natomiast zarzutu, że opinia Wydziału Architektury i Budownictwa błędnie została potraktowana jako dowód zastępujący opinię specjalistyczną, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i "art. 107 § 1 3" K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż Wojewoda Kujawsko – Pomorski oraz Starosta T. naruszyli wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty T., pomimo iż wskazane organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty T. pomimo oparcia obu decyzji na opinii jednostki wewnętrznej starostwa powiatowego, a co za tym idzie naruszenia przez te organy wskazanego przepisu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty T. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sama zmiana wyglądu czy rozmiaru wymienionych elementów jakkolwiek może mieć znaczenie dla kwestii estetycznych i niewątpliwie wpływa na wygląd obiektu, nie wyklucza uznania tego rodzaju prac za remont. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Kujawsko – Pomorski, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. uczestniczka postępowania również wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Nie budziło wątpliwości w sprawie, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. wymaga uprzedniej kwalifikacji planowanych robót budowlanych z punktu widzenia pojęć "przebudowy" i "remontu" (art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego). Podkreślenia jednak wymaga, że kwalifikacja ta wymagała przede wszystkim uwzględnienia tego, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), a zatem zaliczenie planowanych robót do przebudowy lub remontu wymaga uwzględnienia jego charakterystycznych elementów. Sam słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia niskiego napięcia. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę. Jak wskazywano w orzecznictwie, także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna, będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment. Nadto, roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego (w tym przypadku całej linii przesyłowej) i zastąpienie go całkowicie nową substancją będą traktowane jako przebudowa lub odbudowa obiektu budowlanego, tak jak ma to miejsce w przypadku innych obiektów budowlanych, jak budynki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17, 5 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 481/17, 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2723/17, 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 349/17, 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1812/17). Zbieżną z powyższą wykładnię przepisów art. 3 pkt 3a, 7a i 8 Prawa budowlanego zaprezentował Sąd pierwszej instancji, co czyniło bezzasadnym pierwszy zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 Prawa budowlanego. Nie można jednak podzielić wywodów Sądu pierwszej instancji odnośnie zastosowania ww. przepisów na tle niniejszej sprawy głównie dlatego, że pomijają one liniowy charakter przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako błędne należało ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w wyniku wykonania planowanych prac budowlanych dojdzie do zmiany parametrów technicznych, które kwalifikowałyby je jako przebudowa. Wymiana słupów nawet na inne niż dotychczas sama w sobie nie świadczy jeszcze że dojdzie do zmiany ww. parametrów. Może ona bowiem wynikać z konieczności unowocześnienia linii energetycznej i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi lub branżowymi także w ramach remontu. Tym samym wskazanie inwestora, że "projektuje się wymianę słupa przelotowego na słup przelotowo – skrzyżowaniowy PS oraz wymianę słupa RPK na słup skrzyżowaniowy ROK, obydwa zabudowane na pojedynczej żerdzi wirobetonowej" nie pozwala na ocenę, czy dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii energetycznej tym bardziej że twierdził on, że przewody nie ulegną zmianie, a odrzucenie żądania podwyższenia słupów stało się jedną z przyczyn zerwania negocjacji z właścicielką działki. Jak trafnie zauważa przy tym strona skarżąca, sama zmiana wyglądu czy rozmiaru określonych elementów sieci, jakkolwiek może mieć znaczenie estetyczne, to jest bez znaczenia dla określenia kwalifikacji prawnej przedstawionych do wykonania robót budowlanych. Przedwczesna zatem pozostaje konkluzja Sądu pierwszej instancji o powstaniu "nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości". Podobne wątpliwości należy zgłosić co do ustalenia, że zakres prac dotyczy całej linii energetycznej. Istotnie, takie wyjaśnienia podawał inwestor w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r., jednak nie zostało wyjaśnione, czy inwestycja ta będzie realizowana całościowo, czy też etapowana, a więc polegać będzie na demontażu całej linii przesyłowej, czy też jej remontowaniu odcinkami. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień, które zarówno w opisie jak i harmonogramie ograniczają się jedynie do działki nr [...] i nie pozwalają na obecnym etapie postępowania na dokonanie kwalifikacji prawnej robót budowlanych i przesądzenia, czy w sprawie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Natomiast to rozróżnienie pozostaje istotne z punktu widzenia kwalifikacji prawnej robót budowlanych. Z tych też przyczyn uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Jako niezasadny należało ocenić z kolei zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ mógł dopuścić jako dowód opinię Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T., skoro uznał, że może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jej uwzględnienie nie mogło przy tym prowadzić do wadliwości decyzji z dnia [...] maja 2016 r., skoro organ odwoławczy nie oparł się jedynie na tej opinii, ale dokonał w sprawie własnych ustaleń i poddał je ocenie prawnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy na obecnym etapie postępowania został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe wskazania na zasadzie art. 153 w związku z art. 193 ww. ustawy.