I OSK 984/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 191/16 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. na skutek skargi Z. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] (obr. [...]) oraz wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Orzekł także o obowiązku zwrotu na rzecz Województwa Pomorskiego, przez skarżącego, kwoty 9.400,59 zł zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni i o zabezpieczeniu tej wierzytelności polegającej na ustanowieniu hipoteki w wysokości 18.801,18 zł na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1975 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położona w [...] - [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...] i [...], o łącznej pow. 112 423 m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność N. W., celem budowy ośrodka szkolenia [...]. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2006 r. N. W. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej przedtem jako działki nr: [...], [...] i [...], stanowiącej aktualne działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]-[...], [...], [...], [...], [...], część działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] (obr. [...]), a także działek nr [...] oraz [...] (obr. [...]) - powołując się na brak realizacji celu wywłaszczenia. Spadek po zmarłej N. W. nabył w całości skarżący, który wnioskami z dnia 23 lipca 2010 r. i 22 listopada 2012 r. podtrzymał roszczenie o zwrot działki nr [...] wnosząc o wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości - jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu [...] w [...], stało się z mocy prawa mieniem Województwa Pomorskiego, w skład którego wchodzi m.in. nieruchomość gruntowa niezabudowana oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1685 m2 (obr. [...]). W dniu 24 kwietnia 2012 r. przeprowadzono wizję lokalną w wyniku której ustalono, że działka nr [...] stanowi grunt niezabudowany. Wzdłuż i poza granicami działki od strony północnej do południowej biegnie chodnik asfaltowy. Przy południowej granicy rośnie drzewo i kilka samosiejek brzozy. W dacie oględzin na części terenu przedmiotowej działki stwierdzono składowanie żwiru i innych materiałów budowlanych. Ponadto, jak wynika z treści protokołu poza granicą działki widoczny jest fragment instalacji, który w ocenie przedstawiciela Województwa Pomorskiego może znajdować się w granicach działki objętej oględzinami. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o zwrocie, na rzecz skarżącego, działki nr [...] o pow. 1685 m2, z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia, na części wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania Województwa Pomorskiego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezydent Miasta [...] uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że wywłaszczenie działek, stanowiących własność N. W., nastąpiło w celu budowy [...]. Wskazał, że zgodnie z założeniami projektu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], sporządzonymi wg stanu z 1972 r. oraz założeń planu sporządzonych przez J. G., wnioskowana o zwrot działka nr [...], wraz z działką nr [...] (część dawnej działki nr [...]) stanowić miały teren, na którym planowano budowę placu do ćwiczeń z bronią oraz boisko sportowe. Zgodnie z projektem, drugie boisko sportowe, nazwane "treningowym" miało być zlokalizowane na części działki nr [...] oraz [...], tuż przy obecnym budynku [...]. Następnie, jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz założeń projektowych J. G., pozostałe planowane obiekty kulturalno-rekreacyjne, tj. boisko do gry w piłkę nożną, siatkową, ręczną oraz dom kultury, mające stanowić zaplecze [...], nie objęły w ogóle terenu działki nr [...], a teren dawnej dziatki nr [...]. Budowa [...] objęła nie tylko obiekty sportowe, ale przede wszystkim szkołę, internaty czy stołówkę. Na fakt częściowej realizacji celu wywłaszczenia wskazuje odnaleziona dokumentacja archiwalna oraz aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Na terenie dawnej działki nr [...] powstało kilka obiektów kubaturowych, dawnych internatów, budynek szkoły, stołówki, budynek administracyjny czy warsztat samochodowy. Potwierdzeniem powyższego jest treść protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 stycznia 1984 r., z przekazania przedmiotowego terenu w zarząd i użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], dokumentującego wszystkie składniki budowlane (w tym obiekty, instalacje) znajdujące się na ówczesnej działce nr [...] oraz pismo [...] z dnia 25 stycznia 1982 r., stanowiące informację o [...]. Organ I instancji uznał, że boisko sportowe, które pierwotnie miało znajdować się m.in. na wnioskowanej o zwrot działce nr [...], zrealizowane zostało na terenie działki nr [...], co wynika pisma [...] z dnia 22 marca 1979 r., skierowanego do Urzędu Miejskiego w [...]. Organ stwierdził, że świadkowie K. W., T. B., R. S. oraz Z. Z. zeznali, że teren działki nr [...] i [...] był dawniej wykorzystywany pod boisko z bramkami z którego korzystały dzieci i młodzież oraz był to teren wykorzystywany na miejsce do ćwiczeń junaków. Wszyscy świadkowie z wyjątkiem T. B. zeznali, że teren działki nr [...] i [...] byt porośnięty trawą i w południowej części tych działek usytuowane było boisko z bramkami tzw. "dzikie". Z zeznań T. B. wynika, że w czasie kiedy funkcjonowało [...], teren działki nr [...] byt zalesiony samosiejkami, dopiero kiedy teren został zajęty przez [...], działki nr [...] i [...] zajęte zostały pod plac zborny samochodów. Świadek ten zeznał także, że przed zajęciem terenu przez [...], jedynie na części działki nr [...] znajdowało się boisko z bramkami, bez krawężników oraz bieżni. Następnie jak wynika z zeznań, w czasie gdy powstała szkoła podstawowa, tj. od 1991 r. teren całej działki nr [...] oraz działki nr [...] byt wykorzystywany przez szkołę pod tereny rekreacyjne, boisko polowe, na którym odbywały się festyny, zawody. Organ wskazał także na trudność weryfikacji wartości dowodowej oświadczeń osób, złożonych w obecności jedynie przedstawiciela Województwa Pomorskiego, jednak uznał, że nie odbiegają one od oświadczeń pozostałych świadków. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], wszelka dokumentacja potwierdzająca plany związane z budową części rekreacyjnej [...] nie dotyczy terenu wnioskowanej o zwrot dziatki. Wskazał, że na zdjęciach lotniczych nie widać wykorzystania terenu działki nr [...], zgodnego z celem uzasadniającym odjęcie prawa własności. Teren porośnięty trawą z dwoma barakami budowlanymi nie stanowi bowiem przejawu realizacji celu wywłaszczenia. Nie można z góry przyjąć założenia, że skoro świadkowie zeznali, że było tam boisko wyposażone jedynie w dwie bramki, zamiast trybun były kłody do siedzenia, a linie były rysowane kredą, to stworzenie takiego miejsca stanowiło o realizacji celu wywłaszczenia, nawet gdyby zostało zorganizowane przez władze [...]. Nie w tym upatruje się sens i cel wywłaszczenia, żeby przejąć nieruchomość na własność i docelowo przeznaczyć ją do dobrowolnego korzystania na tak określone cele. W ocenie organu I instancji, wnioskowana o zwrot działka nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i z tego powodu podlega zwrotowi. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Województwa Pomorskiego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w swojej decyzji pominął fakt, że cel wywłaszczenia obejmował nie tylko boisko, ale również plac do ćwiczeń z bronią. Stwierdził, że z materiału dowodowego nie wynika, iż na terenie działki nr [...] miało powstać "profesjonalne boisko", a opis przedstawiony przez świadków wystarcza do uznania, że boisko sportowe funkcjonowało. Bez znaczenia jest ocena stopnia jego profesjonalności. To, że nie odnaleziono dokumentów urzędowych potwierdzających realizację celu wywłaszczenia nie oznacza, iż nie został on zrealizowany. Nie znaleziono również dokumentów, które zaprzeczałyby zrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce np. poprzez usytuowanie na niej czegoś innego. Także fakt utworzenia boiska sportowego na pobliskiej działce nr [...] nie przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną podkreślając, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej jako "u.g.n.") konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną wskazaną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia). W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości co do realizacji celu wywłaszczenia na działce skarżącego budzi fakt, że według założeń projektu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w [...], sporządzonego wg. stanu z 1972 r. działka stanowiąca przedmiot wniosku skarżącego stanowić miała część terenu, na którym planowano budowę placu do ćwiczeń z bronią oraz boiska sportowego. Jednakże jak wynika z załącznika do decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji dla [...] w [...], inwestycja ta nie obejmuje działki [...]. Także zeznania świadków nie są na tyle spójne, aby mogły stanowić podstawę ustaleń odpowiadających zasadzie określonej w art. 80 k.p.a., że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z zeznań K. W. wynika bowiem, że ok. 1983 r. na terenie działki [...] znajdowało się boisko z bramkami, natomiast zdjęcia lotnicze wykonane w 1984 r. nie potwierdzają tego faktu. Zeznania świadków zgromadzone w aktach sprawy zatem co najwyżej uprawdopodobniają, że po 1976 r., a przed końcem 1981 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości funkcjonowało prowizoryczne boisko sportowe, co nie może być jednak uznane za przesądzające o realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda Pomorski pominął dowód z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji dla [...] w [...]. Nie dostrzegł też sprzeczności w zeznaniach świadków. Organ odwoławczy nie dokonał tym samym prawidłowej oceny poszczególnych dowodów w sprawie jak też dowodów tych nie skonfrontował wzajemnie. Dokonana przez organ analiza materiału dowodowego co najmniej przedwcześnie przesądziła o odmowie zwrotu spornej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości powinna zostać poprzedzona bezspornymi ustaleniami o realizacji celu wywłaszczenia. Jeżeli takich ustaleń organ nie dokona powinien ją zwrócić skarżącemu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Województwo Pomorskie reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło zarzut niewłaściwego zastosowania art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, zarówno osobno, jak też do wszystkich razem, w tym pominął niektóre dowody oraz nie wyjaśnił wszystkich sprzeczności w materiale dowodowym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ dokonał dogłębnej analizy i oceny wszystkich środków dowodowych. Wskazał, że pominięcie dowodu z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. było uzasadnione tym, iż decyzja ta dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdził, że rozbieżności w zeznaniach świadków różniły się jedynie co do szczegółów i były spójne. W ocenie skarżącego zdjęcie z 1984 r. nie jest na tyle dokładne, aby zobaczyć słupki bramek, czy linie boiska, którego istnienie potwierdzają oświadczenia świadków. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, przez to jest to środek profesjonalny. Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem, jak zaznaczono, prawidłowego i precyzyjnego ich określenia, które wskazywać będzie na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zauważyć trzeba, że skarżący kasacyjnie formułując zarzut nieprawidłowego działania Sądu pierwszej instancji w postaci uwzględnienia wniesionej skargi na decyzję organu odwoławczego wskazał wyłącznie na przepis art. 80 k.p.a., którego Sąd nie stosował, bowiem działa na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są postawą działania organów administracji. Naruszenie art. 80 k.p.a. powinno więc być powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany i który stanowił podstawę uwzględnienia skargi. Skarżący nie wskazał takiego naruszenia prawa. Jednakże tego rodzaju nieprawidłowość w sformułowaniu podstawy kasacyjnej nie wyklucza, co do zasady, konieczności oceny naruszenia przepisu wskazanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, za czym przemawiają wnioski wypływające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Oceniając wadliwość zaskarżonego wyroku wywodzoną z naruszenia art. 80 k.p.a., na wstępie należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym. Nie może zatem za zgodną z prawem procesowym uchodzić decyzja administracyjna, która została wydana w postępowaniu, w którym nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena materiału dowodowego nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a. Przypomnieć należy, że z mocy art. 80 k.p.a. organy administracji uprawnione są do swobodnej oceny materiału dowodowego, lecz ocena ta nie może nosić znamion dowolności. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 397/17). Odnosząc powyższe do warunków kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował dokonaną przez organ ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W istocie Wojewoda Pomorski w sposób autorytatywny i dowolny przyjął, że brak dokumentów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Można by przyjąć tę ocenę za wystarczającą w sytuacji, gdyby inne dowody, takie jak zeznania świadków, czy zdjęcia lotnicze wykazywały realizację powyższego celu. Ale tak nie było, na co zwraca uwagę sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi podważając wiarygodność i moc dowodową tych środków dowodowych. Wskazywał bowiem, że zdjęcie lotnicze z 1984 r. nie było na tyle dokładne, aby zobaczyć słupki bramek, czy linie boiska, a o istnieniu na tym terenie boiska powinny przesądzić oświadczenia świadków. Jednak w innym miejscu zwracając uwagę, że organ odniósł się do rozbieżności w zeznaniach świadków podnosi, że wynikały one przede wszystkim z upływu czasu oraz indywidualnych cech postrzegania, jakie ma każdy człowiek i które powodują, że te same sytuacje zapamiętane przez różne osoby będą się od siebie różniły. W tym kontekście jako prawidłowa wpisuje się ocena Sądu I instancji, że zeznania świadków nie są na tyle spójne, aby mogły stanowić podstawę ustaleń, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy bowiem wskazać, że w kwestii obiektów widocznych na zdjęciach lotniczych świadkowie wskazywali, że mogły to być baraki, mógł być to obiekt stanowiący wiatę służącą jako trybuny, a inni nie potrafili tego jednoznacznie stwierdzić. Nadto z zeznań T. B. wynika, że w czasie kiedy funkcjonowało [...], teren działki nr [...] był zalesiony samosiejkami. Powyższe, słusznie skłoniło Sąd I instancji do stwierdzenia, że przedstawiona przez organ ocena materiału dowodowego nie spełniała wymogów wynikających z przepisu art. 80 k.p.a. Podzielić należy też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości bez dokonania prawidłowej oceny poszczególnych dowodów i całego materiału zgromadzonego w sprawie w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawniały więc Sąd I instancji do uznania, iż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.