II SA/Kr 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania l. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji ; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Tarnowa postanowieniem z dnia 22 października 2018 r., na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia 12 września 2018 r., uzupełnionego w dniu 19 września 2018 r., w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rozbudowę sieci średniego napięcia 30 kV wraz z budową stacji transformatorowej na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], obręb [...] w Tarnowie w rejonie ul. Lotniczej i ul. Harcerskiej zawiesił opisane wyżej postępowanie na okres 12 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. do dnia 12 września 2019 r. W uzasadnieniu organ podał, że działki stanowiące teren przedmiotowej inwestycji znajdują się w obszarze, co do którego Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę Nr LVII/593/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ulic Lotniczej, Modelarskiej oraz al. Tarnowskich i drogi krajowej nr 94". Teren objęty wnioskiem leży na granicy opracowania co w konsekwencji stanowi zmianę przeznaczenia terenu i zaplanowanie drogi publicznej obsługującej tereny przyległe. W myśl przepisów o drogach publicznych minimalna szerokość drogi wynosi10 m (§ 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiejzdnia2marca1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz.U.2016.124 t.j.). Realizacja uzbrojenia w sposób przedstawiony we wniosku koliduje z planowanym przebiegiem drogi publicznej. E. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne, bowiem w okresie zawieszenia nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na długotrwałość procedury planistycznej. Żalący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że inwestycja koliguje z przebiegiem drogi, podkreślając, że narysowany na mapie przebieg sieci jest jedną z wielu możliwości jej lokalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Kompetencja ta związana jest ściśle z władztwem planistycznym zastrzeżonym organom gminy. Organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1312/09 oraz wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017r., sygn. akt: II OSK 2685/15. Dalej wyjaśnił, że ustawodawca ograniczył możliwość zawieszenia postępowania jedynie w ten sposób, że wyznaczył ścisłe ramy czasowe dla tej instytucji procesowej. Krótki, 12-miesięczny termin, o którym stanowi przepis art. 58 ust. 1 ustawy jest więc swoistym kompromisem pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji działki znajdują się w obszarze objętym uchwałą nr LVII/594/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską". Zatem wyczerpana została w zasadzie jedyna przesłanka warunkująca możliwość zawieszenia postępowania. Brak jest formalnych podstaw do podważania zasadności wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną interpretację przepisów, naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że organy nie uprawdopodobniły potencjalnej sprzeczności przewidywanego przeznaczenia działek inwestycji z opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a aktach sprawy brak dokumentacji planistycznej obrazującej przewidywane przeznaczenie działek przez które ma przebiegać inwestycja celu publicznego. Ponadto nie poczyniły również żadnych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) dalej "u.p.z.p." stanowiący, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. W świetle powyższego, przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie lokalizacji jest przedmiotem postępowania. Jednocześnie użyty w przywołanym artykule u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" wskazuje na konstrukcję uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednakże przyznania organowi administracji publicznej niczym nieograniczonej swobody w przedmiocie decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Uznaniowy charakter podjętego postanowienia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie uznaniowe ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Powyższych warunków zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełnia. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dokonało błędnej wykładni art. 58 ust. 1 ustawy uznając, że skoro jedyną ustawową podstawą zawieszenia postępowania jest podjęcie, bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja celu publicznego, to stwierdzenie powyższej okoliczności jest wystarczające dla skutecznego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brzmienie omawianego przepisu jest konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy, stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy jako w istocie substytut ustaleń planowych. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nakładające na organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie, a nawet sam zamiar podjęcia prac nad opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenie tych prac, może stanowić zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. przeszkodę wstrzymującą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłankę do zawieszenia toku tego postępowania. Jak już wskazano, ustawodawca pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania swobodnemu lecz nie dowolnemu uznaniu organu, którego granice wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Podsumowując należy podkreślić, że zawieszenie postępowania pozostawione uznaniu organu musi się poddawać kontroli, a zatem organ winien wykazać zasadność zawieszenia postępowania w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Racjonalna wydaje się więc analiza zgodności zagospodarowania nieruchomości na skutek zrealizowania planowanej inwestycji z jej przeznaczeniem w miejscowym planie (bądź to w sporządzonym już projekcie, bądź - jeżeli nie został on jeszcze sporządzony - w studium). Organ I instancji w niniejszej sprawie niezwykle lakonicznie uzasadnił zawieszenie postępowania, wskazując, że realizacja uzbrojenia w sposób przedstawiony we wniosku koliduje z planowanym przebiegiem drogi publicznej. Kolegium w ogóle nie odniosło się do tego zagadnienia, poprzestając na przytoczeniu tez z orzecznictwa. Do akt sprawy nie dołączono żadnych dokumentów planistycznych, umożliwiających zweryfikowanie oceny dokonanej przez organ I instancji. Zastrzeżenie to nabiera szczególnego znaczenia wobec odmiennych wskazań organów orzekających w sprawie co do procedowanego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie inwestycji celu publicznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji powołał w tym zakresie uchwałę Nr LVII/593/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ulic Lotniczej, Modelarskiej oraz al. Tarnowskich i drogi krajowej nr 94", natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze - uchwałę numer LVII/594/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, obejmującego teren pomiędzy drogą krajową nr 94, wschodnią i południową granicą miasta oraz ulicą Tuchowską". Sygnalizowana sprzeczność czyni wydane w sprawie postanowienia oczywiście wadliwymi. Orzekające w sprawie organy nie poczyniły także żadnych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego w istocie byłoby bezcelowym wstrzymaniem toku postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem takiej samej decyzji, jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia. Konkludując, organy nie pozyskały żadnych materiałów planistycznych pozwalających na ustalenie przewidywanego przeznaczenia w miejscowym planie działek objętych wnioskiem i w konsekwencji weryfikacji, czy w powyższym zakresie zachodzi sprzeczność z inwestycją, co więcej organy odwołały się do dwóch różnych uchwał o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wytknięte uchybienia dyskredytują poddane kontroli sądu postanowienia. Organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.