II SA/Ol 23/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 28 czerwca 2011 r. nr 37/VI/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Braniewo oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2, - § 6 ust. 1 pkt 1-9; - § 7, - § 8, - § 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, - § 18, - w § 22 wyrazów: "spośród przedstawicieli, o których o których mowa w § 6 niniejszej uchwały", - § 23, - § 26; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę. Uchwałą z dnia ‘[...]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), zwanej dalej również: "ustawą", Rada Gminy "[...]" uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie "[...]" oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części, tj.: w zakresie § 2, § 6 ust. 1 pkt 1-9, § 7, § 8, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, § 18, § 22, § 23 i § 26 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5, art. 9c ust. 3, art. 9a ust. 8, 9a ust. 7, 9a ust. 11,12, 13. o przemocy w rodzinie oraz 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: 1. wskazanie w § 6 pkt 1-9 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; 2. wskazanie w § 7 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy "[...]", a podmiotami, wskazanymi w treści § 6 pkt 1-9 co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy oraz zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych tj. art. 9a ust 8 ustawy; 3. modyfikację w § 8 załącznika do uchwały, obowiązującego przepisu art. 9c ust. 3 ustawy ; 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały, przesłanek odwołania członka Zespołu; 5. wskazanie w § 22 oraz § 23 załącznika do uchwały, iż skład grupy roboczej ustala Przewodniczący, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy oraz modyfikację obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych tj. art. 9a ust. 11 i 12 ustawy; 6. wskazanie w § 26 załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków Zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych, będącym powtórzeniem i to niedosłownym art. 9a ust. 13 ustawy; 7. powtórzenie w § 18, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał"; 8. powtórzenie i modyfikację w § 2 zapisów ustawowych, że "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie" . Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2019 r., pełnomocnik Rady Gminy podniósł, że skarga jest niezasadna w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1-9, § 8, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały. W ocenie pełnomocnika, postanowienie § 6 ust. 1 pkt 1-9 i § 8 mają charakter uszczegóławiający ustawę i nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej. Nieuzasadniony jest, w ocenie Rady Gminy, także zarzut naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały. Fakt niewskazania wymogu niekaralności w ustawie nie powinien pozbawiać organ uprawnienia do wprowadzenia takiego wymogu. Brak zapisu ustawowego przemawia właśnie za wprowadzeniem takiego zapisu w uchwale. Umożliwi uniknięcie sytuacji, gdy członkiem Zespołu będzie osoba karana (w skrajnym przypadku – za przemoc). Postanowienia pkt. 4 nie cedują zaś uprawnień do odwołania członka Zespołu na Przewodniczącego, dają jedynie możliwość wnioskowania o odwołanie, przy czym podmiotem upoważnionym do odwołania jest Wójt Gminy "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Rady Gminy, skarga w części wyżej wskazanej jest bezzasadna i zasługuje na oddalenie. W pozostałym zakresie skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. W myśl zaś postanowień § 2 załącznika do uchwały – Zespół Interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz założenia Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Postanowienia § 2 stanowią więc modyfikację wyżej powołanego przepisu ustawy, dlatego też należało stwierdzić ich nieważność. W myśl art. 9a ust. 3 ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Tym samym, Rada Gminy nie miała podstaw do ustalania składu Zespołu, a tym bardziej, do jego modyfikowania, co ma miejsce w postanowieniach § 6 ust. 1 pkt 1-9 załącznika do uchwały. Rada powołała bowiem również innych przedstawicieli Zespołu Interdyscyplinarnego, niż przedstawiciele określeni enumeratywnie w cytowanym przepisie ustawy. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważność postanowień § 6 ust. 1 pkt 1-9 i nie można podzielić stanowiska organu, że postanowienia te uszczegóławiają przepis ustawy. Nie ma ku temu podstaw prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, należało również stwierdzić nieważność postanowień § 7 załącznika do uchwały, odnoszącego się do postanowień § 6. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 8 załącznika do uchwały. Zgodnie z tym przepisem – każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym - przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Postanowienia § 8 załącznika do uchwały nie mają natomiast, wbrew twierdzeniom organu, charakteru uszczegóławiającego. Dlatego też zasadne było stwierdzenie ich nieważności. Należy również podzielić stanowisko Prokuratora o niezgodności z prawem postanowień § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały. W myśl tych postanowień – Wójt Gminy "[...]" odwołuje członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne (pkt 3), a także na wniosek Przewodniczącego zespołu w uzasadnionych przypadkach (pkt 4). Tymczasem, zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Postanowienia pkt. 3 i 4 załącznika do uchwały nie określają zaś ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Tym samym, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych postanowień. Zarzuty organu nie znajdują więc uzasadnienia. Za sprzeczny z prawem należy również uznać § 18 załącznika do uchwały, zgodnie z którym posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Przepis ten stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy. Ponieważ jest to dosłowne przytoczenie przepisu ustawowego, to w ocenie Sądu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Biorąc jednak pod uwagę konieczność stwierdzenia nieważności innych postanowień załącznika do uchwały i w celu uporządkowania przedmiotowej uchwały oraz jasności i czytelności aktu, należało stwierdzić nieważność również tego zapisu. Prokurator wniósł również o stwierdzenie nieważności § 22 załącznika do uchwały. Zgodnie z tymi postanowieniami – skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 6 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. W ocenie Prokuratora, skład powoływanych grup roboczych regulują postanowienia art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, tym samym, ingerencja w materię ustawową, zawarta w § 22 i § 23 załącznika do uchwały stanowi naruszenie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 9a ust. 11 ustawy - w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; Policji; oświaty; ochrony zdrowia. Natomiast w myśl ust. 12 - w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ocenie Sądu, ustalenie przez Radę, że skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu nie pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami, bowiem mieści się w pojęciu, zawartym w art. 9a ust. 15, dotyczącym szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu. Należało więc stwierdzić nieważność części postanowień § 22 w brzmieniu: "spośród przedstawicieli, o których mowa w § 6 niniejszej uchwały". Sąd stwierdził bowiem nieważność § 6 uchwały w zakresie określenia składu Zespołu Interdyscyplinarnego. Tym samym, odniesienie się w § 22 do tego przepisu nie mogło się ostać. Sąd podziela również stanowisko Prokuratora co do niezgodności z prawem § 23 załącznika do uchwały z przyczyn przedstawionych przez Prokuratora. Kwestie te są bowiem uregulowane w art. 9a ust. 11 i ust. 12 ustawy. Z kolei, § 26 załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień art. 9a ust. 13 ustawy. Zgodnie z tym przepisem - członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Tymczasem, Rada stwierdziła w uchwale, że wykonują oni zadania w ramach tylko obowiązków służbowych. Z tego względu, stwierdzenie nieważności tego przepisu jest w pełni uzasadnione. Z powyższych względów należało podzielić w znaczącej większości zarzuty skargi. Ponieważ w § 22 Sąd ograniczył się do stwierdzenia nieważności tego postanowienia w części, a nie w całości, jak wnosił Prokurator, w pkt. 2 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie. Końcowo wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U z 2010, Nr 17, poz. 95), zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa jako akt prawa miejscowego. Tym samym, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.