II SA/Ol 50/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr XL/399/2018 w przedmiocie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bartąg, gmina Stawiguda 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 9, § 13 ust. 4 i 5, § 10 pkt 2 lit. e; 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę. Uchwałą Nr "[...]" Rada Gminy "[...]" uchwaliła częściową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu ‘[...]", gmina "[...]". W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Organ nadzoru stwierdził istotne uchybienia stanowiące istotne naruszenie prawa, przesądzające, w ocenie skarżącego, o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda podniósł, że definiując pojęcia normatywne, w treści §4 uchwały, w pkt. 9 Rada wskazała, że ilekroć w uchwale jest mowa o wysokości zabudowy podanej w metrach – należy przez to rozumieć sposób mierzenia wysokości budynku, określony w przepisach odrębnych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Wojewody, regulacja ta w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej: "u.p.z.p." W treści zakwestionowanej definicji Rada zawarła wadliwe sformułowania, czym doprowadziła do zawężenia dyspozycji ustawowej, ograniczając ją jedynie do budynków. W ocenie skarżącego, z naruszeniem zasad sporządzania planu, Rada Gminy przyjęła postanowienia § 13 ust. 4 i 5 uchwały regulujące dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem 1MW zasady i warunki podziału nieruchomości na działki budowlane oraz dopuszczające wydzielenie na terenie elementarnym dojazdów i placów postojowych oraz działek pod infrastrukturę techniczną, stosownie do potrzeb. Wojewoda podniósł, że o ile ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną, do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., o tyle nie przyznał tym organom kompetencji do stanowienia zasad podziału nieruchomości. Postępowania, zarówno podziałowe, jak i scaleniowe, stanowią przedmiot uregulowań w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wprost wskazuje na konieczność uwzględnienia warunków wprowadzonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w przypadku scalania i podziału nieruchomości. Plan miejscowy nie jest częścią procedury rozgraniczenia, jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu nie mieści się określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia. Nadto, w ocenie skarżącego, z naruszeniem przepisów odrębnych – art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Rada Gminy wprowadziła postanowienia § 10 pkt 2 lit. e uchwały stanowiące, że "zakazuje się stosowania indywidualnych ujęć wody, studni kopanych, wierconych". Wojewoda stwierdził, że nie można zakazać potencjalnym inwestorom rozwiązań dotyczących budowy indywidualnych ujęć wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Wojewody, przytoczone wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że powyższe działania organów gminy wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy ‘[...]" wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. W ocenie organu, w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru, dotyczących postanowień § 4 pkt 9 Planu, Wójt Gminy podniósł, że w żądnym akcie prawnym pojęcie "zabudowy" nie zostało zdefiniowane. Brak więc przeszkód, aby organy planistyczne przyjęły własną definicję tego pojęcia. Nawiązując zaś do § 13 ust. 4 i 5 Planu, wskazano, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości objętych planem miejscowym jest zgodne z art. 15 us. 2 pkt 8 u.p.z.p., natomiast wskazanie minimalnej powierzchni działek budowlanych zgodne jest z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. W planie ustalono jedynie zasady podziału i wskazano minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowalnych, do czego Rada Gminy miała prawo. W ocenie Wójta, także postanowienia § 10 pkt 2 lit. e uchwały nie naruszają wskazanych przez skarżącego przepisów. Ustawodawca wskazuje bowiem na obowiązek zapewnienia przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wyjątkiem są indywidualne ujęcia wody i wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Na terenie objętym planem istnieje sieć kanalizacyjna umożliwiająca inwestorom podłączenie. W związku z powyższym, możliwy jest zapis umieszczony w uchwale, a zarzuty skarżącego należy uznać za chybione. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 lutego 2019 r., pełnomocnik Wojewody potwierdziła wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dodała, że § 4 pkt 9 uchwały przekłada się na pozostałe postanowienia i determinuje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pełnomocnik Gminy, wnosząc o oddalenie skargi dodała, że niezasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze względu na postanowienia § 4 pkt 9, ponieważ wysokość zabudowy została określona w przepisach szczegółowych, poprzez określenie ilości kondygnacji (np. § 13 ust. 3 lit. a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Sąd podziela zarzut skargi, że kompetencje te zostały przekroczone w § 4 pkt 9 uchwały. Zgodnie z jego postanowieniami – ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o wysokości zabudowy podanej w metrach – należy przez to rozumieć sposób mierzenia wysokości budynku określony w przepisach odrębnych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem zaś, zgodnie z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jak wynika z tego przepisu – w planie określa się obowiązkowo "maksymalną wysokość zabudowy". Określenie, zawarte w § 4 pkt 9 uchwały: "sposób mierzenia wysokości budynku" modyfikuje i zawęża określenie ustawowe. Ustawodawca mówi bowiem o wysokości zabudowy, a nie o wysokości budynku. Zabudowa może zaś dotyczyć zarówno budynku, jak i obiektu budowlanego, budowli, czy obiektu małej architektury, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202). Nie można podzielić więc stanowiska Gminy, że ma ona prawo w planie tworzyć własną definicję zabudowy, która oznacza budynek. Należy także podzielić zarzut skargi, dotyczący postanowień § 13 ust. 4 i 5 uchwały. W myśl ust. 4 – teren elementarny może być podzielony na maksymalnie cztery odrębne jednostki mieszkaniowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha z zachowaniem warunku, że uzyskana po podziale działka budowlana będzie miała dostęp do drogi publicznej, a wielkość i gabaryty działki będą umożliwiały: wykonanie prawidłowych dojść i dojazdów do budynków, wykonanie miejsc postojowych dla samochodów w ilości określonej w planie, wydzielenie miejsc do gromadzenia odpadów, przyłączenie do sieci infrastruktury technicznej, wydzielenie placu zabaw dla dzieci. Zgodnie natomiast z ust. 5 § 13 uchwały – dopuszcza się wydzielenie na terenie elementarnym dojazdów i placów postojowych oraz działek pod infrastrukturę techniczną, stosownie do potrzeb. Nie można podzielić stanowiska organu, że postanowienia te są zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 8 i pkt 10 u.p.z.p. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p. – w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Rada ustala szczegółowe zasady podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary scaleń i podziałów – art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W myśl uchwały – na terenie objętym planem, procedury scalania i podziału nie przewiduje się - § 9 pkt 1 uchwały. Tym samym, bezpodstawne jest ustalenie w § 14 ust. 4 i 5 uchwały, zasad i warunków podziału. Nie mogą one występować samoistnie, bez określenia zasad i warunków scalania. Nie mogą też zawierać postanowień, określonych w ust. 4. Scalanie i podział są dopuszczalne tylko wtedy, gdy mają nastąpić na obszarze planu i w tym planie mają być przeznaczone na cele inne lub leśne – art. 101 – 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". Dotyczy to sytuacji rozdrobnienia działek. Muszą one być najpierw scalone, a później na nowo podzielone. Podziału nieruchomości dotyczy zaś art. 93 i nast. u.g.n.. Podziału można dokonać, jeśli jest on zgodny z planem. Nie oznacza to jednak, że w planie można określić zasady i warunki podziału nieruchomości. Odbywa się on według zasady, wynikającej z art. 93 u.g.n. Tym samy, postanowienia § 13 ust. 4 i 5 nie wypełniają dyspozycji ustawowej z art., 15 ust. 2 pkt 8 i 10 u.p.z.p. W ocenie Sądu, także postanowienia § 10 pkt 2 lit. e w sposób istotny naruszają prawo, tj. § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1 (tj. działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi) może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej nie jest obowiązkowe w razie braku warunków przyłączenia do tej sieci. Tymczasem zaś, postanowienia § 10 pkt 2 lit. e nie pozostawiają takiej możliwości. Sąd nie stwierdził nieważności uchwały w całości, ponieważ, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody, stwierdzenie nieważności § 4 pkt 9 nie determinuje stwierdzenia jej nieważności w całości. Postanowienia dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy, wymagane w planie zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zawarte zostały bowiem w przepisach szczegółowych planu, tj. w § 13: dla terenu 1MW - ust. 3 lit. a, dla terenu 4MN – ust. 3 lit. a, dla terenu 7MN – ust. 3 lit. a, dla terenu 8MU – ust. 5 lit.a. W postanowieniach tych wskazano maksymalną wysokość, poprzez określenie maksymalnej ilości kondygnacji nadziemnych, co wyczerpuje dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy. Tym samym, skargę należało oddalić w pozostałym zakresie. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanym wyżej, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w części.