II OSK 1651/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w P. z 15 września 2016 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 3,45 m x 2,20 m na dz. nr [...] w m. J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo tego, że oceniana w trybie nadzoru decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została wydana bez podstawy prawnej; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z ustaleniami ostatnio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest takiej niezgodności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił legalność stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w wydanych decyzjach stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego. Jak zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zakwestionowane decyzje Powiatowego i Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego były badane pod kątem rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., bowiem skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z 8 maja 2017 r. zanegowała zastosowanie w sprawie samowoli budowlanej art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., a nie procedury naprawczej określonej w przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia stwierdził, że w badanej sprawie nie wystąpił przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej, natomiast naruszenie przepisów art. 49b w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miało charakteru rażącego, gdyż stanowisko sądów administracyjnych co do ich interpretacji wypracowane zostało na przestrzeni lat. Mianowicie organ wskazał na niejednolitą wykładnię art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w kontekście obiektów wybudowanych bez zgłoszenia, wymaganego stosownie do Prawa budowlanego z 1994 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA z 31 sierpnia 2017 r. VII SA/Wa 1980/16; wyrok NSA z 16.10.2019 r. II OSK 2921/17). Według konkluzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, chociaż zgodnie z dominującą aktualnie linią orzeczniczą w sprawie spornego obiektu powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r., to jednak orzeczenie o nakazie rozbiórki nie naruszało prawa w sposób rażący gdyż: – po pierwsze, wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie była błędna w sposób oczywisty; – po drugie, zastosowanie w badanej sprawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. nie spowodowało skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak wynika bowiem z analizy porównawczej, niezależnie od zastosowania trybu naprawczego normowanego obiema ustawami z 1974 r. i 1994 r., legalizacja przedmiotowego obiektu wybudowanego na działce o przeznaczeniu leśnym, nie była dopuszczalna ze względu na niezgodność z przepisami i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki – wyrażając akceptację co do całości ustaleń faktycznych i prawnych zawartych w kontrolowanych decyzjach – skupił się w uzasadnieniu wyroku wyłącznie na kwestii badanego w sprawie rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zaznaczył, że o przypadku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto Sąd zaakcentował, że sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest, aby skutki społeczno-gospodarcze jakie ona wywołuje były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Kierując się takim rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki zgodził się z wnioskami organu co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Ocena Sądu Wojewódzkiego została w skardze kasacyjnej podważona tylko w zakresie dotyczącym przesłanki stwierdzenia nieważności, związanej z zarzuconym przez skarżącą wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie ze skargą kasacyjną naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Sąd Wojewódzki miałoby polegać na tym, że nie uchylono zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję nakazującą rozbiórkę wydano - w przekonaniu strony skarżącej – bez podstawy prawnej. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on całkowicie bezzasadny. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach do tej kwestii nie odniósł się szczegółowo, jednak wyraził ogólną aprobatę wobec stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w wydanych decyzjach wyjaśnił trafnie, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił przypadek wydania decyzji "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie rozróżnia się przypadki braku podstawy prawnej decyzji od naruszeń polegających na zastosowaniu w decyzji niewłaściwego przepisu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2014, str. 657). W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 str. 803). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82 ONSA 1983 nr 1 poz. 5 wyjaśnił, że "Fakt powołania się organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Uwzględniając ukształtowane w doktrynie i orzecznictwie rozumienie pojęcia decyzji "wydanej bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – przyjąć należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było przypisywanie takiej wadliwości decyzjom wydanym w przedmiocie nakazu rozbiórki. Błędnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrównano sytuację braku podstawy prawnej decyzji, z tym że organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej zastosowały niewłaściwie procedurą legalizacyjną z ustawy z 1994 r., zamiast z ustawy z 1974 r. Oczywiście taka wadliwość decyzji musiała być badana pod kątem rażącego naruszenia prawa, co w sprawie uczyniono. Jednak z uwagi na brak zarzutu kasacyjnego dotyczącego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł weryfikować oceny wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w tym przedmiocie. W rezultacie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się niezasadny. Jako chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że zdaniem strony skarżącej ustalenia dokonane na podstawie danych z ewidencji gruntów, nie mogły służyć do oceny czy przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, co stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkuje orzeczenie o przymusowej rozbiórce. Dodatkowo w ramach tego zarzutu zanegowano kompetencję organu nadzoru budowlanego do oceny zgodności spornej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym podnosząc, że jest do tego właściwy organ administracji samorządowej orzekający w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zwrócił uwagę, że w obu reżimach normowanych Prawem budowlanym z 1974 r. i 1994 r. podstawowym wymogiem legalizacji robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną jest zgodność danego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie ustalono prawidłowo, że działka zabudowana przedmiotowym budynkiem gospodarczym położona była na gruncie leśnym, zarówno w czasie budowy, jak też w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w 2016 i 2017 r. Okoliczność ta została potwierdzono dowodowo wypisem z rejestru gruntów oraz pismem Starosty Powiatowego w P. z 6 listopada 2016 r. informującym, że przedmiotowa działka od założenia ewidencji w 1961 r. do chwili obecnej w całości obejmuje użytki leśne. Zauważyć trzeba, że wypis z ewidencji jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, iż stanowi on dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z ustaleń faktycznych wynikało ponadto, że działka skarżącej nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a strona nie dysponowała decyzją zawierającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele budowlane. W takim stanie sprawy organy nadzoru budowlanego uprawnione były do oceny dopuszczalności legalizacji przedmiotowego obiektu w świetle przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc kwestii zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przede wszystkim należy wskazać, że wymieniony przepis nie nawiązuje do decyzji o warunkach zabudowy, jak czynią to przepisy art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem pojęcie "przepisy o planowaniu przestrzennym" – w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – obejmuje nie tylko przepisy aktów prawa miejscowego (plany miejscowe), ale też przepisy szczególne, m.in. z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 20.08.2019 r. II OSK 2422/18). W tym miejscu przypomnieć również należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. Z akt sprawy oraz treści decyzji wynika, że powyższe uwarunkowania zostały w sposób właściwy uwzględnione. Nawiązując do zarzutu kasacyjnego należy podkreślić, że organ nadzoru prowadząc postępowanie w przedmiocie robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ma obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy przedmiotowy obiekt budowalny jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie przyjęto, że w ramach tego wstępnego badania organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do oceny jakie jest przeznaczenie terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej i związanych z tym kwestii w zakresie możliwości zabudowy tego terenu w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W szczególności wyrażono pogląd, że w razie ustalenia, iż teren taki ma w ewidencji przeznaczenie leśne, to bezprzedmiotowe byłoby nakładanie przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 25.06.2019 r. II OSK 2088/17; wyrok NSA z 17.09.2019 r. II OSK 2595/17). Wobec powyższego na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego co do braku możliwości legalizacji spornego budynku w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r. Końcowo należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie stosował kryteriów właściwych dla kontroli legalności decyzji wydanych w zwykłym toku postępowania, lecz oceniał rozstrzygnięcia podjęte w trybie nadzwyczajnym, w którym organ nadzorczy nie rozstrzygał merytorycznie sprawy w przedmiocie rozbiórki budynku, a jedynie weryfikował zakwestionowane decyzje pod kątem kwalifikowanych wad określanych w art. 156 § 1 k.p.a. W takich ramach, wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę prawidłowo. Jak zaznaczono wyżej, z uwagi na zawężone podstawy kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał w całości stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, a jedynie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.