II SA/Łd 990/16

Dnia 3 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]. LS II SA/Łd 990/16 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej u.p.w.d., odmówił B. K. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko - syna A. K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 11 lipca 2016 r. wpłynęło oświadczenie wnioskodawcy, zgodnie z którym dzieci A. K. i D. K. zamieszkują przy matce. W związku z tym świadczenie wychowawcze przysługiwałoby na dziecko, jedynie pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. W odwołaniu B.K. podał, że prawdą jest, iż dzieci z poprzedniego związku zamieszkują z matką, co nie wyklucza ich z jego rodziny. Nie oznacza też, że dzieci z nim nie zamieszkują oraz że się nimi nie opiekuje. Oświadcza, że opiekuje się tymi dziećmi zarówno finansowo, jak i fizycznie, chociażby poprzez pomoc w szkole oraz wizytach lekarskich. Sąd nie ograniczył w żaden sposób jego praw rodzicielskich, na które to dzieci ich matka pobiera świadczenie wychowawcze, w co skarżący nie ingeruje. Podnosi, iż złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko A. K., będące jego trzecim dzieckiem, a w opinii organu pierwszym, na które mógłby się starać o to świadczenie w przypadku spełnienia kryterium dochodowego. Zaznacza, odwołując się do art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, że stara się o świadczenie na kolejne dziecko z nowego związku, a nie na dzieci z poprzedniego związku. W związku z tym odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uważa za niezasadną. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że z punktu widzenia ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego istotne jest zdefiniowanie rodziny oraz osób wchodzących w jej skład . Organ odwoławczy przytoczył legalną definicję rodziny i wskazał, ze zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W ocenie Kolegium rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny, a w konsekwencji także wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem (za wyjątkiem sytuacji, gdy dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną). Na etapie postępowania odwoławczego skarżący załączył odpis wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt [...] rozwiązujący związek małżeński B.K. i A.K. Wyrokiem tym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron A.K. i D.K. obojgu rodzicom ustalając miejsce ich pobytu przy matce A.K., obciążył oboje rodziców obowiązkiem wychowywania i utrzymywania małoletnich dzieci stron i w związku z tym alimenty od B. K. zasądzone na rzecz dzieci wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie [...] uznał za wystarczające. Kolegium wskazało, że fakt sprawowania opieki nad dziećmi, jak też przebywania dzieci w pewnych okresach u ich ojca nie oznacza zaś zmiany miejsca pobytu określonego w wyroku, a jest wyłącznie związane z utrzymywaniem kontaktów z dzieckiem. W świetle powyższego, w rozumieniu ustawy A.K. jest zatem pierwszym dzieckiem skarżącego. Powoduje to, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko wymagałoby spełnienia kryterium dochodowego, a o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżący nie wystąpił. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez przyjęcie, że skarżącemu jako ojcu trzeciego dziecka nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, podczas gdy przepisy nie wykluczają przyznania mu świadczenia jako rodzica trzeciego dziecka ze związku konkubenckiego, z którym poprzednie dzieci nie zamieszkują na co dzień; 2. art. 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieodniesieniu się "w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy", 3. art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nienależyte i niewystarczająco wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, 4. art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego tzn. ograniczenie się w postępowaniu jedynie do przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz poprzez brak szerokiego odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że skoro w wyroku rozwodowym sąd orzekł o wykonywaniu władzy rodzicielskiej przez oboje rodziców, a skarżący współsprawuje opiekę nad dziećmi ze związku małżeńskiego, tym samym skarżącemu powinno zostać przyznane prawo do wypłaty świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, w tym przypadku na trzecie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2016.1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.016.718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta P. w sprawie świadczenia wychowawczego, zakończone decyzją z dnia [...] o odmowie przyznania B. K. świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. i utrzymującą to rozstrzygnięcie w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Organy orzekały na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2016.23) – dalej u.p.w.d., Punktem wyjścia do rozważań stanowi unormowanie art. 2 pkt 16 u.p.w.d., definiujące członków rodziny, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Od rozstrzygnięcia kwestii, czy dzieci z poprzedniego związku zalicza się do członków rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze zależy przyznanie prawa do świadczenia w szczególności na kolejne dziecko zainteresowanego, a pierwsze w jego nowym związku. Orzekające w sprawie organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy. Uznały bowiem, że dzieci skarżącego z poprzedniego związku nie wchodzą w skład nowej rodziny wnioskodawcy, bowiem B. K. nie dysponuje orzeczeniem sądu o ustanowieniu opieki naprzemiennej na dziećmi z poprzedniego związku. Tym samym jego dziecko z obecnego związku jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a wobec przekroczenia kryterium dochodowego nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Z uzasadnień decyzji wynika, że organy oczekują, iż wyrok orzekający rozwód będzie zawierał sformułowanie o opiece naprzemiennej W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne. Stosownie do art. 58 k.r.i o. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozwiązania małżeństwa skarżącego z matką dzieci, w wyroku orzekającym rozwód "sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy jednemu z rodziców ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka". W art. 58 krio zawarto obligatoryjne rozstrzygnięcia elementy wyroku orzekającego rozwód czy separację w zakresie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi dziećmi. Z brzmienia przepisu wynika, ze ustawodawca nie przewidział orzekania o opiece naprzemiennej rodziców w trybie art. 58 krio. Innymi słowy nie sposób wymagać, aby osoby ubiegające się w kwietniu 2016 roku o świadczenie wychowawcze legitymowały się takim orzeczeniem sądu, skoro brak było jakichkolwiek podstaw do orzekania o opiece naprzemiennej. Z treści przytoczonych przepisów wynika bowiem wyraźnie, że wyrok rozwodowy czy orzekający separację nie może stanowić wyłącznej podstawy wnioskowania o tym, czy rodzice sprawują opiekę naprzemienną, skoro ustawodawstwu rodzinnemu taka formuła orzekania o sposobie opieki nad dziećmi nie jest znana. Przede wszystkim nie można pod tym kątem oceniać orzeczeń w zakresie władzy rodzicielskiej wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to jest przed dniem 1 kwietnia 2017 roku. Trudno też przypuszczać, ze wolą ustawodawcy było, aby w związku z zapisem art. 2 pkt 16 ustawy rodzice posiadający dzieci z różnych związków gremialnie zwracali się teraz do sądów rodzinnych o regulowanie sposobu sprawowania władzy rodzicielskiej i rozstrzyganie ex post, czy sprawowanie tej władzy przed dniem wejścia w życie ustawy odpowiada nieznanej dotychczas w ustawodawstwie formule pieczy naprzemiennej. Po pierwsze spowodowałoby to zapewne gwałtowny napływ spraw do sądów rodzinnych, po drugie sąd nie znajduje podstaw do orzekania w tym zakresie z mocą wsteczną. Można bronić tezy, że z rozstrzygnięć o sposobie sprawowania władzy rodzicielskiej należy wyprowadzać wniosek o sposobie sprawowania pieczy. Należy jednak mieć na uwadze, że po pierwsze orzekając rozwód/separację sąd rozstrzyga nie o pieczy a o władzy rodzicielskiej, a nie są to pojęcia tożsame. Po drugie zaś w kolejnych nowelizacjach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprawdzie rozszerzono katalog rozstrzygnięć sądu w zakresie władzy rodzicielskiej i regulowania kontaktów między rodzicem a dziećmi, jednocześnie jednak ustawodawca przewiduje możliwość regulowania tej kwestii w drodze porozumienia rodziców (pisemnego, akceptowanego przez sąd), a nawet odstąpienia w wyroku rozwodowym od orzekania w kwestii kontaktów z dzieckiem (art. 58 § 4 krio). Dokonane nowelizacje kodeksu rodzinnego i opiekuńczego co do sposobu uregulowania w wyroku rozwodowym (czy orzekającym separację) dowodzą raczej tendencji minimalizowania koniecznej ingerencji sądu w tym aspekcie, niż poszerzania zakresu regulacji sądowych. Nie sposób też nie zauważyć, że najczęściej opiekę naprzemienną, zgodną, będą sprawować rodzice, którzy są w stanie osiągnąć konsensus co do sprawowania opieki i wykonywania władzy rodzicielskiej bez ingerencji sądu, zatem wyrok np. orzekający rozwód czy separację nie będzie zawierał orzeczeń, które pozwalałyby na ocenę co do opieki naprzemiennej. Ponadto ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie zawiera definicji legalnej owego pojęcia. Próżno jej poszukiwać również w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zgodzić się trzeba z tezą, ze nie determinuje jej przyznanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom. Z drugiej strony orzeczenie sądu, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania konkretnego rodzica nie przekreśla możliwości oceny, ze rodzice faktycznie sprawują opiekę naprzemienną. Z uwagi na rozwiązania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego sąd obowiązany jest bowiem po prostu wskazać jedno miejsce zamieszkania dziecka po rozwodzie. Opieka naprzemienna w dużym uproszczeniu polega nie tylko i wyłącznie na tym, że dziecko określony czas zamieszkuje u matki, a określony u ojca. Istotne jest równie ustalenie intensywności opieki sprawowanej przez każdego z rodziców, jej wymiar czasowy i jakościowy. Jeśli opieka sprawowana jest w porównywalnych zakresach można mówić o opiece naprzemiennej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nader utrudniony, wręcz nierealny może się okazać obowiązek wykazania orzeczeniem sądowym sprawowania naprzemiennej pieczy w czasie przed wejście w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z powyższych rozważań wynika, że organ orzekający o świadczeniu wychowawczym winien wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi dążyć do ustalenia, czy opieka sprawowana przez rodziców jest opieką naprzemienną. W szczególności stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Trafnie też wskazuje skarżący, że w postępowaniu w sprawach o świadczenie wychowawcze nadal obowiązują ogólne zasady postępowania, wyrażone m.in. w art. 7. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Reasumując, niewłaściwe jest takie odczytanie normy art. 2 pkt 16 in fine ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które nie pozwala – zwłaszcza w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed 1 kwietnia 2017 roku – ustalać sprawowania opieki naprzemiennej w inny sposób, niż na podstawie treści orzeczenia sądu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nietrafne, a w każdym razie niewystarczające jest ustalenie, ze skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej na podstawie treści wyroku rozwodowego. Z przyczyn, o których mowa wcześniej w wyroku orzekającym rozwód w 2008 roku sąd nie był zobligowany do szczegółowego uregulowania zakresu sprawowania opieki nad dziećmi. Poza sporem pozostaje fakt, że małżeństwo skarżącego i A. K. zostało rozwiązane na mocy wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. [...], mocą którego sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi A. i D. obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania dzieci przy matce. Jednocześnie jednak sąd obciążył obowiązkiem wychowywania dzieci oboje rodziców i ustalił zakres zobowiązań alimentacyjnych skarżącego. Prawdą jest, że z wyroku Sądu Okręgowego nie sposób wywieść, czy rodzice A. K. i B. K. sprawują nad dziećmi opiekę naprzemienną. Jednocześnie jednak w ocenie sądu treść powyższego wyroku nie przesadza, że rodzice nie sprawują naprzemiennie opieki nad dziećmi ze związku objętego powyższym wyrokiem. Jak wskazano wcześniej, ustalenie miejsca zamieszkania dzieci po rozwodzie rodziców nie ma żadnego znaczenia dla formułowania ocen do sposobu sprawowania opieki. Podkreślić trzeba, że organ winien też zwrócić uwagę, że w orzeczeniu o rozwodzie, niezależnie od powierzenia władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, sąd zawarł również sfomułowanie, że oboje rodziców obciąża obowiązkiem wychowania dzieci. Jest to okoliczność istotna dla ustalenia, czy można mówić o opiece naprzemiennej. zwłaszcza że sąd wyraźnie wskazał, iż obowiązek wychowania obciąża oboje rodziców, co oznacza, ze obowiązek ten spoczywa na nich po równi. Niewątpliwie zaś elementem wychowania dzieci jest sprawowanie nad nimi opieki. Tego aspektu wyroku rozwodowego organy zaś nie przeanalizowały, więcej wręcz go zignorowały. W rozpoznawanej sprawie organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i samodzielnie ocenić, czy skarżący, posiadający dwoje małoletnich dzieci z poprzedniego małżeństwa sprawuje nad nimi opiekę naprzemienną z ich matką. Bez wątpienia zebrany przez organy materiał dowodowy i brak gruntowanej analizy dowodów, którymi organy dysponowały (wyrok orzekający rozwód) wymagają uzupełnienia. W ocenie sądu organy rozstrzygające o wniosku skarżącego winny rozważyć skorzystanie z unormowania zawartego w ar 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i innych środków dowodowych w celu wyjaśnienia, czy opieka, jaką sprawuje skarżący na dziećmi z poprzedniego związku nosi cechy opieki naprzemiennej. Konkludując wadliwa wykładnia prawa materialnego (zdefiniowanie opieki naprzemiennej ) oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych są podstawą uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. k.ż.