IV SAB/Po 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. P. na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2018 r. S. W. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (zwanego też dalej "Wójtem" lub "Organem") w sprawie zakończonej decyzją nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy – domagając się: 1) uwzględnienia skargi przez uznanie, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; 2) wymierzenia Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podał, że dnia [...] listopada 2012 r. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wójt rozpatrzył wniosek, wydając decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, opisując w uzasadnieniu szczegółowo przebieg postępowania w sprawie oraz podkreślając, że w latach 2012–2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2018 r. Skarżący, w uzupełnieniu skargi, podał, że 350 wniosków o wydanie warunków zabudowy złożył w latach 2011–2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Przy tym z treści ww. przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie przez organ administracji decyzji kończącej postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 891/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając uprzednio wymagane ponaglenie (acz błędnie nazwane "zażaleniem na przewlekłość i bezczynność postępowania" – pismo z [...].10.2018 r.; k. 6-7 akt sądowych). Ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu sprawy, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a obecnie też pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" – którego dotyczy rozpoznawana skarga – należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3 Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konsekwencji orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma zasadniczo miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy terminowo, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się należytą koncentracją, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy istotnego znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto znaczenie może mieć wywiązywanie się przez organ z obowiązków informacyjnych względem stron co do czasu trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania skarżonego postępowania). Zgodnie z art. 36 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w ww. czasie) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może być wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Sąd, dokonując oceny toku tego postępowania, uznał, iż nie cechowała go wymagana dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Godzi się bowiem zauważyć, że: - pierwotny wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Organu [...] sierpnia 2012 r.; - [...] września 2012 r. Organ wystosował do Skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku; - pismami z 01 i [...] października 2012 r. Skarżący uzupełnił braki wniosku; - pismem z [...] listopada 2012 r. (data wpływu do Organu [...].11.2012 r.) Skarżący w istotnym zakresie zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy – z tego względu od tego to momentu należy zasadniczo liczyć termin do załatwienia sprawy (co pośrednio przyznał sam autor skargi, wskazując tę datę jako dzień złożenia wniosku inicjującego skarżone postępowanie); - pismem z [...] grudnia 2012 r. – a więc po upływie miesiąca od modyfikacji wniosku – Organ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia zmienionego wniosku. - pismem z [...] stycznia 2013 r. Skarżący uzupełnił wniosek. - dopiero [...] lutego 2013 r. – a więc po upływie 20 dni – Organ wystosował do Skarżącego kolejne wezwanie o uzupełnienie braków formalnych; - [...] lutego 2013 r. Organ otrzymał odpowiedź na powyższe wezwanie; - dopiero po 23 dniach od otrzymania ww. odpowiedzi na wezwanie – tj. pismem z [...] marca 2013 r. – Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania; - również [...] marca 2013 r. Organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o "wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy" dla wnioskowanej inwestycji; - [...] kwietnia 2013 r. Wójt otrzymał od Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą") odpowiedź, w której m.in. wskazano, że uzgodnieniu z tym organem podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego; - [...] kwietnia 2013 r. – a więc już po otrzymaniu odpowiedzi od Starosty – organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2013 r.; - dopiero [...] maja 2013 r. – a więc ponad półtora miesiąca od uzyskania stanowiska Starosty i blisko po 3 miesiącach od uzupełnienia wniosku – została na zlecenie Organu sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji; - pismem z [...] maja 2013 r. Organ zawiadomił strony "o zebranych materiałach" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Skarżącego [...] czerwca 2013 r.; - [...] czerwca 2013 r. organ zakończył skarżone postępowanie, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak: [...]). Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały w skrajnym przypadku nawet ponad półtora miesiąca. Dodatkowo należało uwzględnić fakt, iż Organ zwrócił się do Starosty o "wstępne uzgodnienie" na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zamiast projektu decyzji, co – jak słusznie wytknął Starosta – było działaniem nieprawidłowym. Bez wątpienia powyższe wystąpienie Organu też w sposób niezasadny przedłużyło postępowanie. W tym stanie rzeczy można, zdaniem Sądu, zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym; tym bardziej, że finalnie zakończyła się ona odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było niezbędne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie mogło być, po części, spowodowane złożeniem przez Skarżącego ponad 150 wniosków o ustalenie warunków zabudowy w latach 2012 i 2013 (zob. wykaz zarejestrowanych spraw, k. 30-35 akt sądowych). Okoliczność ta, jakkolwiek nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, to jednak ważyła już przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący. Ponadto w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, iż Skarżący kilkukrotnie musiał być wzywany o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego skargę w tym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.