II SA/Wa 1457/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od rozkazu w sprawie odwołania od pełnienia służby w K. 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez [...] P. M. odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odwołującego z dniem [...] lutego 2016 r. wymienionego policjanta z pełnienia służby w Jednostce [...] w zakresie praworządności w K. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż funkcjonariusz rozkazem personalnym z dnia [...] października 2015 r. został delegowany z dniem [...] listopada 2015 r. na okres 6 miesięcy do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie [...] w zakresie praworządności w K. ([...]). Następnie ww. funkcjonariusz rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] został odwołany z dniem [...] lutego 2016 r. z pełnienia służby we wskazanej Jednostce. Komendant Główny Policji otrzymał skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie policjanta od rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. Przedmiotowe odwołanie zostało przekazane przez Komendę Główną Policji do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednakże Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Policji z uwagi na fakt, iż ustawodawca ani w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 1755 ze zm.) nie przewidział nadzoru instancyjnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawach dotyczących odwołania z pełnienia służby poza granicami państwa. Uznał, że tego typu sprawy będące sprawami ze stosunku podległości funkcjonariusza wobec przełożonych są rozpatrywane wyłącznie przez właściwe organy Policji. Uznając odwołanie za niedopuszczalne Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, iż rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, tj. mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk przez Komendanta Głównego Policji, od których to decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W związku z powyższym, w ocenie organu należało uznać, że przedmiotowy rozkaz personalny w części dotyczącej dodatku zagranicznego jest decyzją ostateczną, pochodzącą od "ministra" w rozumieniu k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji), a to z kolei oznacza, jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a., że od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 273/15). Natomiast w zakresie dotyczącym odwołania policjanta z pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 145a ustawy o Policji, tj. w Jednostce [...] w zakresie praworządności ([...]) w K., przedmiotowy rozkaz nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. I SAB 251/00), lecz jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Organ przywołując treść § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa oraz art. 1 ustawy o Policji stwierdził, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego. Zatem zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej odwołania z delegowania nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Należy go traktować jako akt władczy o charakterze wewnętrznym, który wynika z podległości służbowej. Przy tym Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma prawo - uwzględniając interes służby - decydować o delegowaniu bądź odwołaniu z delegowania policjantów z wykorzystaniem instrumentów prawnych gwarantowanych przez ustawę o Policji oraz przepisy wykonawcze. Ciążąca na Komendancie Głównym Policji odpowiedzialność za realizację ustawowych zadań daje możliwość i uprawnienie do doboru osób, które zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań zarówno w państwie, jaki poza jego granicami. Komendant Główny Policji reasumując stwierdził, iż rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2016 r. w części dotyczącej odwołania z dniem [...] lutego 2016 r. funkcjonariusza z pełnienia służby w Jednostce [...] w zakresie praworządności ([...]) w K. nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (art. 134 k.p.a) Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł w niej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego dla wykazania, że kwestionowane rozstrzygnięcie było niezasadne w świetle ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację przemawiającą za tym, że sporny rozkaz personalny jest decyzją administracyjną, a więc podlega zaskarżeniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają organowi odwoławczemu dwie podstawy do wydawania orzeczeń w postępowaniu odwoławczym, tj. art. 134 i art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, iż odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie, jeżeli jest ono dopuszczalne. Organ odwoławczy orzeka zatem zawsze w drugiej instancji administracyjnej i od wydanego przez ten organ orzeczenia nie służy środek odwoławczy. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, stwierdzając bowiem niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie sposób zaakceptować prawidłowości zastosowania przepisów art. 134 i art. 127 § 3 k.p.a. z podanych poniżej powodów. Kluczowe znaczenie w sprawie ma bowiem rozstrzygnięcie, czy rozkaz personalny w przedmiocie odwołania policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., czy też aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, od którego środek zaskarżenia nie przysługuje. W ocenie Sądu, rozkaz personalny wydawany w tym przedmiocie jest decyzją administracyjną, od której stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania (tutaj wniosek o ponowne rozparzenie sprawy) i zaskarżenia decyzji ostatecznej skargą do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż w świetle postanowień art. 145a ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant może zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w m.in. w misji pokojowej, jeżeli wyrazi pisemną zgodę. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644) w § 1 pkt 4 wyjaśnia, iż pod pojęciem sprawy osobowej należy rozumieć sprawę związaną z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia, sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa. Ustęp 3 powołanego § zaś stanowi, iż sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z § 19 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego (zbieżnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji) następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z powyższych regulacji prawnych bezsprzecznie wynika, iż zmiana stosunku służbowego wymaga wydania rozkazu personalnego w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Zatem również decyzja o oddelegowaniu z pełnienia służby poza granicami kraju podejmowana jest władczo, przy spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, choćby z uwagi na daleko idące sutki w sferze stosunku służbowego, a do takich należy określenie sprawowanej przez policjanta funkcji (pełnionej w kontyngencie), i miejsca pełnienia służby w poza granicami kraju, należy kwalifikować przedmiotową decyzję jako tę, która kształtuje zewnętrzną sferę stosunku służbowego. O ile bowiem delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby i powierzenie obowiązków w innej jednostce Policji na terenie kraju nie zmienia statusu prawnego policjanta, o tyle delegowanie do pełnienia służby poza granice kraju już ten status zmienia w sposób istotny, przyznając policjantowi szereg praw i obowiązków wynikających z faktu pełnienia misji poza granicami Państwa. Ten pogląd zdaje się potwierdzać analiza rozwiązań przyjętych przez prawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 1755 ze zm.). Przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, iż delegowanie policjanta i jego odwołanie z delegowania następuje w formie rozkazu personalnego o delegowaniu lub o odwołaniu z delegowania. Zgodnie z ust. 2 powołanego §, rozkaz o delegowaniu, z uwzględnieniem ust. 3, zawiera: 1) oznaczenie przełożonego wydającego rozkaz; 2) datę wydania; 3) powołanie podstawy prawnej; 4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny policjanta; 5) charakter służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała); 6) nazwę stanowiska służbowego oraz nazwę jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę; 7) datę, miejsce i czas trwania delegowania; 8) określenie sprawowanej przez policjanta funkcji; 9) uzasadnienie faktyczne i prawne; 10) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych; 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej rozkaz oraz w przypadku delegowania policjanta, któremu przyznano dodatek zagraniczny lub operacyjny, rozkaz o delegowaniu określa kategorię i stawkę przyznanego dodatku (ust. 3). Zaś § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia stawni, iż rozkaz o odwołaniu z delegowania zawiera, z zastrzeżeniem ust. 6, dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1-6 i 9-11, a ponadto: 1) datę odwołania z delegowania; 2) termin rozliczenia się z wyposażenia; 3) termin wykorzystania urlopu, o którym mowa w § 18; 4) datę podjęcia przez policjanta służby w jednostce organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę oraz rozkaz o odwołaniu z delegowania policjanta, któremu przyznano dodatek zagraniczny lub operacyjny, dodatkowo określa datę, po upływie której uprawnienie do otrzymywania tego dodatku nie przysługuje (ust. 6). Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, iż prawodawca dla rozkazu personalnego odwołującego policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju przewidział formę decyzji administracyjnej, albowiem jak słusznie podniesiono w skardze, wszystkie ww. wymienione elementy rozkazu personalnego, w szczególności wymóg powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego rozkazu personalnego oraz pouczenie o przysługującym stronie środku odwoławczym w powiązaniu ze sprawą osobową załatwianą w formie rozkazu personalnego, świadczą o tym właśnie charakterze podejmowanego rozstrzygnięcia. Zwrócić uwagę należy, iż prawodawca nie pozostawił organowi Policji swobody w zakresie odwoływania policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju, jak to ma miejsc choćby w przypadku powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości (w art. 37 ustawy o Policji ustawodawca nie określił przesłanek warunkujących podjęcie decyzji w tej sprawie lecz pozostawiając to w gestii przełożonego policjanta i potrzeb służby). Natomiast w powołanym rozporządzeniu z dnia 20 listopada 2002 r. prawodawca, ustalił iż czas trwania delegowania określa się w rozkazie personalnym, zaś wcześniejsze oddelegowanie policjanta może nastąpić z przyczyn obligatoryjnych (§ 7 ust. 1) z uwagi na: 1) stan zdrowia uniemożliwiający dalsze pełnienie służby w kontyngencie; 2) niewykonywanie zadań wynikających ze sprawowanej przez niego funkcji w kontyngencie policyjnym przez okres dłuższy niż 14 dni, z przyczyn leżących po stronie policjanta; 3) wniosek przedstawiciela państwa przyjmującego kontyngent policyjny lub uprawnionego organu organizacji międzynarodowej, któremu kontyngent został podporządkowany; 4) ustanie celu skierowania kontyngentu oraz fakultatywnych (§ 7 ust. 2): 1) w przypadku wszczęcia w kraju przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, karnego lub karnego skarbowego; 2) gdy za przewinienie lub naruszenie dyscypliny służbowej ma zostać wymierzona kara dyscyplinarna, do której wymierzenia dowódca kontyngentu nie jest uprawniony; 3) w przypadku niewywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych powierzonych do wykonywania w czasie delegowania, stwierdzonego w ocenie okresowej; 4) na jego wniosek; 5) gdy uzasadnia to interes służby lub potrzeby jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę. W świetle powyższych precyzyjnych przesłanek warunkujących podjęcie decyzji o odwołaniu policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju nie sposób jest obronić tezę, że z woli ustawodawcy tego typu rozstrzygnięcie pozostawione zostało swobodnej ocenie i wewnętrznemu rozstrzyganiu przez organ Policji, z uwagi na potrzeby kadrowe i realizację zadań ustawowych Policji. Powołany zaś przez organ wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SAB/251/00 i wyrażona w nim ocena prawna nie może mieć w sprawie niniejszej sprawie zastosowania, bowiem orzeczenie to zostało wydane w innym stanie prawnym, kiedy to nie obowiązywały powołane wyżej przepisy. W tych wszystkich powodów Sąd doszedł do przekonania, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. jest decyzją administracyjną, która podlega zaskarżeniu na podstawie art. 127 § k.p.a. Tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. To zaś obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie Komendant Główny Policji będzie obowiązany uznać, iż wniosek o ponowne rozparzenie prawy wniesiony przez skarżącego od ww. rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. jest dopuszczalny. Z uwagi na powyższe przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd o prawidłowości rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. i prowadzenie postępowania dowodowego postulowanego w skardze, albowiem decyzja ta będzie dopiero podlegała kontroli instancyjnej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.