I OSK 273/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1121/14 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1121/14, oddalił skargę S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie dodatku specjalnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z 8 maja 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z 5 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania S. L. dodatku specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następstwie złożenia przez stronę wniosku z dnia 4 stycznia 2014 r. Powołał też przepisy art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którymi prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe, a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. Zestawiając ww. regulacje z faktem, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 października 2008 r., organ wysnuł wniosek, że nie ma możliwości orzekania o prawie do dodatku specjalnego, z uwagi na to, że strona nie posiada już statusu policjanta. Dodatek taki może zaś być przyznany tylko osobie, która aktualnie posiada uprawnienie do uposażenia. Organ zwrócił też uwagę na to, że sporny dodatek przyznawany jest po uprzedniej pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych. Na marginesie podkreślono również, że dochodzone świadczenie uległo przedawnieniu. Od dnia zwolnienia ze służby, będącego początkowym dniem biegu terminu przedawnienia, upłynęły już bowiem ponad trzy lata. Od powyższego postanowienia skargę wywiódł S. L., wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów: - art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez pomijanie praw strony i brak wnikliwego działania oraz pominięcie faktów istotnych dla sprawy, - art. 61 § 1 i 61a § 1 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia mimo braku wniosku strony, - art. 170 P.p.s.a. i art. 19, 127 § 2 i 144 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 349/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zbadał zasadność najdalej idącego zarzutu skargi, tj. kwestię tego, czy skarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ. Materia właściwości została uregulowana w art. 32 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687). Sąd podał, że zgodnie z ust. 3 powyższej regulacji prawnej, jeżeli decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia lub zwalniania, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Sformułowanie powołanego przepisu wskazuje więc wprost na właściwość ministra właściwego do spraw wewnętrznych przy rozpoznawaniu odwołań dotyczących jedynie materii oznaczonej w ustępie 1 art. 32 ustawy o Policji. A contrario, wszelka inna tematyka może być badana w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy przez Komendanta Głównego Policji. Sąd I instancji zauważył, że powyższe konkluzje są zbieżne z aktualnie ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, czego przykładem może być m.in. teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 166/12, zgodnie z którą: "jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, że jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu K.p.a. To z kolei oznacza, że jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. W świetle powyższych dywagacji oraz powołanego dorobku judykatury, zdaniem Sądu I instancji, skarżone postanowienie zostało wydane przez organ właściwy. Wbrew zaś zarzutom skargi, organ nie był związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 349/10. Powołana sprawa dotyczyła bowiem innego postępowania. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w przepisie art. 153 P.p.s.a., tylko organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Badane postępowanie nie toczyło się zaś w wyniku uprzedniego uchylenia przez sąd administracyjny wcześniejszego rozstrzygnięcia organu. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, jakoby działanie organu nie było wywołane stosownym wnioskiem. W aktach administracyjnych znajduje się pismo strony z dnia 4 stycznia 2014 r., w którym powołano się na toczące się postępowania dotyczące świadczeń pieniężnych, oraz w którym zawarto żądanie przyznania dodatku specjalnego w wysokości 30 %. Treść powyższego pisma zawiera więc w sobie czytelne wyartykułowanie żądania przyznania dodatku specjalnego. Organ otrzymawszy taki wniosek był zobowiązany do ustosunkowania się do jego treści i do podjęcia stosownego postępowania, lub też do odmowy jego wszczęcia. W świetle powyższego, nie sposób skutecznie zarzucać organowi, że ustosunkował się procesowo do zgłoszonego przez stronę żądania. Brak bowiem reakcji organu uzasadniałby skargę wnioskodawcy na bezczynność w rozpoznaniu jego żądania. Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia 4 stycznia 2014 r. strona nie nawiązała wprost do wniosku z 4 lipca 2007 r. Po stronie organu nie istniała więc podstawa do przyjęcia, że wnioskiem z 4 stycznia 2014 r. strona modyfikuje wcześniejsze żądanie. Nadto, jak podniósł organ, strona nie miała wcześniej ustalonego prawa do dodatku specjalnego, a więc jego ewentualne przyznanie, wymagałoby wcześniejszego przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. Przechodząc zaś do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że organ zasadnie wywiódł, iż prawo do dodatków do uposażenia istnieje jedynie w okresie, w jakim stronie przysługuje prawo do samego uposażenia. Stąd w sytuacji, gdy skarżący na dzień złożenia badanego wniosku nie był już funkcjonariuszem Policji w służbie czynnej, to nie przysługiwało mu uprawnienie zarówno do uposażenia, jak i do dodatków do niego. Powyższa konkluzja pozostaje w zgodzie z przepisami regulującymi zasady przyznawania omawianego dodatku. Skoro bowiem dodatek ten odzwierciedla jakość wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych, to osoba domagająca się przyznania takiego dodatku musi te zadania i czynności służbowe realizować. To zaś oznacza, że osoba taka musi pozostawać w służbie czynnej. Brak spełnienia tej przesłanki uniemożliwia natomiast możliwość skutecznego domagania się przyznania dodatku specjalnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.L., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1269) i art. 7, 9, 77 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie i nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie; 2) Art. 134 § 1 P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że przedmiot skargi dotyczy odmowy wszczęcia przez KGP postępowania o przyznanie skarżącemu dodatku służbowego, podczas gdy faktycznie chodzi o dodatek specjalny oraz zawężenie granic zaskarżenia i pominięcie m.in. zarzutów naruszenia przez organ: - art. 153 i 170 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowień sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w wydanych wcześniej prawomocnych wyrokach sądu administracyjnego oraz wbrew zawartym w nich wytycznym, - przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, - art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, pominięcie dowodów i wniosków żądanych przez odwołującego i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, jednoznaczne dążenie do wyrządzenia odwołującemu szkody, pomijanie jego praw jako strony postępowania - a przez to pozbawienie możliwości prawnie skutecznej ochrony swoich praw, brak wnikliwego działania, sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego postępowania oraz wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 153 i 170 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowień sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w wydanych wcześniej prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dn. 5.02.2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1681/08, z dn. 20.01.2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 349/10, z dn. 25.04.2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2443/11 i z dn. 18.03.2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oraz wbrew zawartym w nich wytycznym; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ ww. przepisów K.p.a. w wyniku działania niezgodnego z obowiązującym prawem, pominięcie żądanych przez odwołującego dowodów i wniosków, niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, jednoznaczne dążenie do wyrządzenia odwołującemu szkody, pomijanie jego praw jako strony postępowania, brak wnikliwego działania, sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego postępowania oraz wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez oparcie uzasadnienia wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz przez zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez sąd stanowiska tylko do części wniosków, twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze, bez wskazania obowiązujących norm prawnych, ich znaczenia oraz uwidocznienia operacji logicznej, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, a także przez uzasadnienie wyroku w sposób sprzeczny z wadliwie ustalonym i rozpoznanym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartym w sentencji; 6) pozbawienia skarżącego możliwości prawnie skutecznej ochrony swoich praw, w związku z naruszeniem przepisów postępowania: art. 6, 62, 90 § 1, 98 § 1,106 § 1 i 2, 106 § 3 i 5, 113 § 1, 133 § 1 i 144 § 4 P.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów o właściwości; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 61 § 1 K.p.a.; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z 127 § 3 i 136 K.p.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ ww. przepisów w wyniku ograniczenia się w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy wyłącznie do zbadania legalności postanowienia nr [...] KGP, bez przeprowadzenia z urzędu i na żądanie skarżącego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w granicach sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia, w tym uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nr [...] KGP. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 107 ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez niewłaściwie ich zastosowanie i uznanie, że fakt braku pozostawania aktualnie przez skarżącego w służbie czynnej skutkuje pozbawieniem go możliwość domagania się przyznania (ustalenia i wypłaty) dodatku specjalnego należnego w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, podczas gdy faktycznie roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a sam fakt pozostawania w służbie obecnie nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) § 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., nr 152, poz. 1732 - dalej rozporządzenie MSWiA z 2001 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że KGP nie był i nie jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu z dniem 1 stycznia 2008 r. dodatku specjalnego, gdyż wszczęcie postępowania w tym przedmiocie następuje po pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego, podczas gdy faktycznie skarżącemu jako funkcjonariuszowi CBŚ KGP przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. dodatek specjalny w wysokości 30% kwoty bazowej, za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, a wyłącznie jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się z obowiązków oraz posiadanych kwalifikacji; 3) art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dodatek specjalny przysługuje wyłącznie za okres realizacji czynności służbowych, podczas gdy faktycznie w związku z chorobą w okresie 3 stycznia 2007 do 15 października 2008 r. skarżący winien otrzymać uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość; 4) art. 153 i 170 P.p.s.a. przez uznanie, iż organ i Sąd nie byli związani treścią wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Wa 349/10 w zakresie właściwości organu do rozpatrzenia zażalenia na postanowienia nr [...] KGP, pomimo tego, iż ocena prawna zawarta w ww. wyroku nie została uchylona w określonym prawem trybie oraz nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w tej sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żadna z podstaw na których oparta została skarga kasacyjna nie uzasadniała wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Analizując w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania ( art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. ) należy zauważyć że określenie w uzasadnieniu wyroku, czy w zawiadomieniu o wyznaczeniu rozprawy przedmiotu sprawy jako sprawy o dodatek służbowy jest oczywistą omyłką pisarską Sądu I instancji, która nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości że Sąd oceniał zasadność przyznania skarżącemu dodatku specjalnego, a nie służbowego. Tego dodatku tj. dodatku specjalnego dotyczyło zaskarżone postanowienie oraz temu dodatkowi poświęcone są wywody Sądu. Tego rodzaju omyłka nie skutkuje naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał nie inną, ale właśnie sprawę poddaną jego kontroli na skutek skargi od określonego postanowienia – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o przyznanie dodatku specjalnego. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości uzasadnienia wyroku ( art. 141 § 4 P.p.s.a. ). Sąd I instancji odniósł się do właściwości organu, ale jak wynika z uzasadnienia wyroku nie była to jedyna kwestia oceniana przez Sąd. Odnośnie tego zagadnienia ( właściwości organu wydającego zaskarżone postanowienie ) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, co do tego że Komendant Główny Policji był organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji ( por. przykładowo wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. I OSK 958/12 LEX nr 1291423, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012r. I OSK 2262/11 LEX nr 1217363 ). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza też art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Analizując wszystkie powołane w skardze kasacyjnej wyroki zapadłe w sprawach ze skarg S. L. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków : sprawa sygn. II SA/Wa 1681/08 dotyczyła zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i już chociażby z uwagi na jej przedmiot nie mogła wiązać Sądu I instancji przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, sprawa sygn. II SAB/Wa 349/10 dotyczyła bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2007r. w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od dnia 19 stycznia 2007r. do dnia 15 października 2008r. W wyroku tym nie mogło zostać przesądzone i nie zostało przesądzone w jaki sposób ma zostać załatwiony wniosek, nadto sprawa nie dotyczyła dodatku specjalnego, sprawa sygn. II SA/Wa 2443/11 dotyczyła decyzji Komendanta Głównego Policji rozstrzygającej o prawie skarżącego do uposażenia i innych należności pieniężnych, wśród których nie wymienia się dodatku specjalnego. Wyrażona w nim ocena Sądu dotycząca właściwości organu nie wiąże w niniejszej sprawie, sprawa sygn. II SA/Wa 1926/12 stanowiła kontynuację sprawy II SA/Wa 2443/11 i pozostaje także bez związku z niniejszą sprawą. Związanie o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a. mogło dotyczyć tylko sprawy II SA/Wa 1926/12 gdyż w tej sprawie orzekał Sąd po uchyleniu decyzji w sprawie II SA/Wa 2443/11. Natomiast w obecnie rozpoznawanej sprawie art. 153 P.p.s.a. nie znajduje w ogóle zastosowania. Ponadto żadna ze spraw nie mogła dotyczyć dodatku specjalnego, gdyż dodatek ten został w żądanym kształcie i wysokości wprowadzony dopiero w 2008r. kiedy to rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat , od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr. 24, poz. 149 ) wprowadzono zmianę pozwalającą przyznać dodatek specjalny w wysokości 30%, o ile funkcjonariusz spełni warunki określone w przepisie. Rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia w lutym 2008r. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu do dnia zwolnienia ze służby w tj. 15 października 2008r. dodatek specjalny nie został przyznany. Oznacza to, że dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne o jakich mowa w powołanych wyżej wyrokach nie mogły dotyczyć dodatku specjalnego. Powyższe stwierdzenie jest także istotne dla oceny, czy wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2014r. stanowił nowy wniosek w sprawie, czy też stanowił modyfikację wniosku z dnia 4 lipca 2007r. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wniosek z dnia 4 stycznia 2014r. nie mógł modyfikować wniosku z dnia 4 lipca 2007r., nie można bowiem zmieniać czegoś co nie wynikało i nie mogło wynikać z tego wniosku wobec braku stosownej regulacji prawnej w dacie jego złożenia. Jak wynika z ust. 2 § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. przy ustalaniu, podwyższaniu i obniżaniu wysokości dodatku specjalnego przepis § 14 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że wysokość przyznawanego dodatku kontrolerskiego ( także specjalnego ) uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką. Powyższa norma świadczy o uznaniowym charakterze dodatku specjalnego (zależy od oceny wywiązywania się z obowiązków ). Dodatek ten może ale nie musi zostać przyznany. Funkcjonariuszowi w związku z tym nie przysługuje roszczenie o jego przyznanie. Zważając na to, że w okresie za który skarżący wnosił o przyznanie dodatku specjalnego skarżący nie pełnił już służby w Policji, w sprawie z jego wniosku z dnia 4 stycznia 2014r. znajdował zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po zwolnieniu skarżącego ze służby nie mogło zostać wszczęte postępowanie zmierzające do przyznania mu dodatku specjalnego, do którego prawo jest wprost uzależnione od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych. Warunkiem przyznania dodatku specjalnego jest 1. pozostawanie w służbie, 2. pełnienie jej w jednostce wymienionej w § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. oraz 3. uznanie przez przełożonych, że charakter wykonywanych zadań, kwalifikacje funkcjonariusza oraz sposób realizacji zadań pozwalają na przyznanie tego dodatku. Skarżący nie spełniał wszystkich warunków niezbędnych do przyznania dodatku specjalnego, a przede wszystkim nie pozostawał w służbie, co powodowało niedopuszczalność wszczęcia postępowania o przyznanie mu dodatku specjalnego. Tym samym nie mogły zostać naruszone wymienione w skardze kasacyjnej liczne przepisy K.p.a., ponieważ dotyczą one postępowania administracyjnego, które w tej sprawie zasadnie nie zostało wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt. 1 p.1 P.p. s..a. ). Przepis art. 107 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. Nr. 287 z 2011r. poz. 1667 ze zm ) nie był stosowany przez Sąd I instancji, nie można zatem skutecznie zarzucać, jak czyni to skarga kasacyjna jego niewłaściwego zastosowania. Podobnie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji . Nie został naruszony § 15 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. Żaden z wymienionych przepisów nie znajdował zastosowania przy ocenie legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 61a §1 K.p.a. Przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko w sytuacji gdyby postępowanie zostało wszczęte, a tego rozpoznawana sprawa nie dotyczyła. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.