III SA/Gd 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 26 września 2018 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.) skierował R. B. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z nadesłanej przez Prokuraturę Rejonową w C. opinii sądowo – psychiatrycznej lekarze specjaliści potwierdzili rozpoznanie u kierowcy osobowość z cechami nieprawidłowości F60 oraz zespół zależności alkoholowej, wobec czego zachodzi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony i może to stanowić istotną przeszkodę w bezpiecznym uczestniczeniu przez wymienionego w ruchu drogowym. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, gdyż w jej przypadku nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jej stanu zdrowia. Doszło zatem do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej jako: "k.p.a."), oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że odwołujący się jest maszynistą zobligowanym do przechodzenia stosownych badań okresowych. Ostatnie takie badania miały miejsce 20 października 2017 r. Podczas tych badań nie stwierdzono jakichkolwiek przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania zawodu. Co istotne, każdorazowo przed podjęciem obowiązków służbowych, zgodnie z regulacjami wewnętrznymi zakładu pracy, każdy maszynista i kierownik pociągu poddawany jest badaniu stanu trzeźwości. Okoliczność ta, biorąc pod uwagę ponad dwudziestoletni staż pracy w charakterze maszynisty pociągów pasażerskich dowodzi, że odwołujący się nie ma jakichkolwiek problemów z alkoholem. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opinia sądowo - psychiatryczna z dnia 11 listopada 2017 r. przedłożona przez Prokuraturę Rejonową w C. nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że w stosunku do strony postępowania zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jej stanu zdrowia. Przede wszystkim z opinii tej nie wynika, aby występowała wątpliwość co do możliwości bezpiecznego prowadzenia pojazdów. We wnioskach opinii wskazano, że strona nie jest chora psychicznie ani upośledzona umysłowo. Wprawdzie zespół psychiatrów rozpoznał u strony zespół zależności alkoholowej oraz osobowość z cechami nieprawidłowości, jednakże wyraźnie zaznaczono, że opiniowany jest poczytalny, to jest ma możliwość rozpoznawania swoich czynów i kierowania swoim postępowaniem. Zdaniem Kolegium powyższa opinia nie wskazuje, że występują uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony, które miałyby wpływać na jej orientację i możliwość bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzależnienie od alkoholu nie oznacza, że kierowca znajduje się w stanie nietrzeźwości. Innymi słowy, nie można automatycznie zakładać, że uzależnienie od alkoholu oznacza stan permanentnego upojenia, które uniemożliwia bezpieczne prowadzenie pojazdów. Nadto organ niższej instancji nie dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego w szczególności dowodów przedłożonych przez stronę. Pozytywne przechodzenie badań lekarskich niezbędnych do wykonywania zawodu maszynisty potwierdza, że w stosunku do strony nie występują uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia mogące mieć wpływ na możliwość bezpiecznego kierowania pojazdami mechanicznymi. W realiach rozpatrywanej sprawy nie było zatem podstaw do skierowania strony na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w związku z czym postępowanie w pierwszej instancji należało umorzyć. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w C. wniósł o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego Prokurator Rejonowy w C. zarzucił naruszenie: - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieuprawnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że brak jest przesłanek w postaci uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony, w konsekwencji czego uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, w szczególności odmówienie mocy dowodowej opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia 11 listopada 2017 r., a także błędne uznanie, że z opinii tej nie wynika, aby u strony występowały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia ani wątpliwości co do możliwości bezpiecznego prowadzenia pojazdów, podczas gdy wynik tej opinii wskazuje jednoznacznie zarówno na uzależnienie od alkoholu jak i na konieczność odbycia terapii w warunkach ambulatoryjnych, co z kolei w pełni uzasadnia skierowanie R. B. na badania lekarskie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że opinia z dnia 11 listopada 2017 r. wydana została przez dwóch lekarzy psychiatrów, którzy zgodnie rozpoznali u strony osobowość z cechami nieprawidłowości F60 oraz zespół zależności alkoholowej F10. Opinia została szeroko uzasadnione. W uzasadnieniu tym znalazło się zobowiązanie do odbycia terapii odwykowej o alkoholu w warunkach ambulatoryjnych, a w przypadku niepodjęcia terapii bądź jej przerwania, do odbycia terapii odwykowej od alkoholu w trybie stacjonarnym. Występowanie opisanych stanów chorobowych stanowi przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia i może stanowić przeszkodę w bezpiecznym uczestniczeniu w ruch drogowym przez R. B. Rozpoznanie i wnioski opinii uzasadniają zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, a tym samym stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Ustawodawca nie wymaga istnienia pewności co do występowania przeciwwskazań, a jedynie ich prawdopodobieństwa, to znaczy oparcia na usprawiedliwionych podstawach, które w realiach rozpatrywanej sprawy mają miejsce. Prokurator wskazał również, że dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegana się o uprawnienia ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych w taki sposób by nie narażać własnego zdrowia i życia oraz innych użytkowników dróg. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Kolegium podkreśliło, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w C. (wyrok z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 599/18). Uczestnik postępowania R. B. w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko Kolegium. Uczestnik zauważył, że znajdująca się w aktach sprawy opinia została wydana na potrzeby toczącego się postępowania karnego, które nie było związane z prowadzeniem przez R. B. pojazdów w ruchu lądowym. W związku z wykonywanym zawodem maszynisty pociągów pasażerskich uczestnik jest systematycznie badany. Powołał się także na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazując, że powołane w treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami "zastrzeżenia uzasadnione" to zastrzeżenia oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazany powyżej wzorzec kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej jako "ustawa") starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Decyzję taką, w myśl art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, starosta wydaje z urzędu, na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. Z przywołanego art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na przedmiotowe badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko o tym, że muszą być one "uzasadnione", co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym badanym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy interpretacji powyższej przesłanki należy mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że mają być "uzasadnione" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r.; sygn. akt I OSK 1051/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 625/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że skierowanie na badania lekarskie ma na celu potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym oznaczona osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu i od dyspozycji psychofizycznej kierowcy zależy bezpieczeństwo ruchu. Dla takiego bezpieczeństwa niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy tych uprawnień korzystają. Oczywistym jest wskazanie, że jednym z typowych schorzeń czy okoliczności uzasadniających formułowanie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy jest choroba alkoholowa lub kierowanie pod wpływem alkoholu. Innym przyczynami, które uzasadniają skierowanie kierowcy na badania kontrolne mogą być osłabienie postrzegania spowodowane wiekiem, zaburzenia osobowości albo stosowanie środków odurzających czy leków psychotropowych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że Starosta wadliwie skierował uczestnika postępowania na badanie lekarskie, bowiem opinia biegłych psychiatrów, którą dysponował, nie dawała podstaw do przyjęcia, by istniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uczestnika postępowania. Z oceną zaprezentowaną przez Kolegium trudno się zgodzić. Wnioski i argumentacja zawarta w opinii została przez organ odwoławczy zbagatelizowana, co świadczy o wadliwości wydanej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia 11 listopada 2017 r. (sygn. akt [...]) wydanej przez dwóch lekarzy specjalistów w dziedzinie psychiatrii znajduje się rozpoznanie: osobowość z cechami nieprawidłowości F60 oraz zespół zależności alkoholowej w wywiadzie F10. W treści opinii wskazano, że w styczniu i lutym 2015 r. R. B. odbył terapię odwykową. Ponadto wskazano, że wyżej wymieniony jest bezkrytyczny wobec nałogu. Nadto w punkcie 4 lekarze wskazali w sposób jednoznaczny, że obecnie istnieje wysokie prawdopodobieństwo ponownego popełnienia przez badanego czynu zabronionego związanego z jego uzależnieniem od alkoholu. Biegli wskazali również wprost co należy zrobić aby temu zapobiec. W razie braku orzeczenia kary pozbawienia wolności należy zobowiązać podejrzanego do odbycia terapii odwykowej od alkoholu w warunkach ambulatoryjnych. W przypadku, gdy nie podjęto by takiej terapii lub w przypadku jej przerwania, należy zobowiązać podejrzanego do terapii odwykowej od alkoholu w trybie stacjonarnym. Faktem jest, że z wyżej opisanej opinii wynika, iż badany nie jest chory psychicznie ani upośledzony umysłowo. Niemniej jednak art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy nie określa katalogu schorzeń powodujących uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby skierowanej, ani też nie zawiera sformułowań ograniczających możliwość skierowania na badania jedynie osoby chorej psychicznie lub upośledzonej umysłowo. Stąd też wywody organu odwoławczego w tym zakresie są mało przekonujące i stanowią o błędnej wykładni powoływanego przepisu. Oceny takiej jak i twierdzeń wynikających z opinii nie może podważać - jak chce tego Kolegium i uczestnik postępowania - fakt, że osoba skierowana na badania jako maszynista pociągów pasażerskich przechodził badania okresowe w wymagane w transporcie kolejowym. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby lekarz prowadzący badania okresowe, a następnie wydający orzeczenie lekarskie z dnia 20 października 2017 r. dysponował informacjami na temat choroby alkoholowej badanego. Nie można również przesądzić jednoznacznie, czy w trakcie badań okresowych uczestnika postępowania lekarze dysponowali informacjami o chorobie alkoholowej wymienionego, stosunkiem do nałogu lub jakąkolwiek opinią psychiatryczną. Zdaniem Sądu zupełnie niezrozumiałym jest pogląd Kolegium, że uzależnienie od alkoholu nie oznacza, że kierowca znajduje się w stanie nietrzeźwości (s. 3 wydanej decyzji). Sytuacji prowadzenia pojazdu po alkoholu nie sposób przecież przewidzieć, natomiast rzeczą oczywistą jest, że osoba uzależniona może prowadzić pojazd pod wpływem alkoholu, stwarzając tym samym zagrożenie w ruchu drogowym. Nadto skierowanie na badania lekarskie nie dotyczy tylko osób, które już kierowały pojazdem mechanicznym pod wypływem alkoholu. W konsekwencji zarzut braku dokonania oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie skierowany przez Kolegium do organu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia. Wręcz przeciwnie, to organ odwoławczy pominął istotne - w ocenie Sądu - okoliczności wynikające z zebranych dokumentów, w szczególności z powoływanej opinii sądowo - psychiatrycznej. Nie można przyjąć za zasadne stanowiska organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż w czasie wydawania decyzji istniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uczestnika postępowania, uzasadniające skierowanie go na badanie lekarskie mające na celu stwierdzenie bądź wykluczenie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Prowadziło to do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych okoliczności faktycznych wynikających bezpośrednio z akt sprawy. Zdaniem Sądu zasadny jest w związku z tym zarzut Prokuratora dotyczący błędnej wykładni art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało tej wykładni w sposób zwężający. Należy również dodać, że powołany przez Kolegium - w odpowiedzi na skargę - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 599/18) nie został wydany w analogicznym stanie faktycznym. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że osoba skierowana na badania przez organ pierwszej instancji miała problem z uzależnieniem od alkoholu, jednak w załączonej opinii sądowo – psychiatrycznej wskazano na te problemy jako zdarzenia z przeszłości a badany uczestnik postępowania deklarował abstynencję od 3 lat. W rozpatrywanej sprawie lekarze wydający opinię wskazywali natomiast, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo ponownego popełnienia czynu zabronionego związanego z uzależnieniem od alkoholu, jak i konieczność przejścia terapii odwykowej. Finalnie należy podkreślić, że samo skierowanie na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o tym, że skierowany na te badania kierowca nie będzie mógł prowadzić pojazdów mechanicznych. Dopiero przeprowadzone badania specjalistyczne mają bowiem ustalić stan jego zdrowia w kontekście bycia uczestnikiem ruchu drogowego z uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skierowanie na badania kontrolne kierowcy ma charakter typowo prewencyjny. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało uprawnionym do tego lekarzom, którzy przeprowadzają w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami stosowne badania i ocenią, czy badany jest zdolny do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Celem badań jest jedynie weryfikacja powziętych przez organ wątpliwości, a decyzja o skierowaniu na takie badania ma na celu ochronę zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego. W wyniku przeprowadzonych badań może się więc okazać, że określone zastrzeżenia nie zostaną potwierdzone, czyli że nie istnieją żadne przeciwskazania do prowadzenia pojazdów. W reasumpcji powyższych rozważań uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu niższej instancji i umarzając postępowanie w sprawie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisany wyżej brak dokonania właściwej oceny materiału dowodowego sprawy prowadził do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany uwzględnić zaprezentowaną prze Sąd wykładnię przepisów ustawy o kierujących pojazdami. W gestii organu leży nadto kwestia należytego wyjaśnienia, czy lekarze przeprowadzający badania okresowe uczestnika postępowania dysponowali informacjami wskazującymi na chorobę alkoholową badanego oraz osobowość z cechami nieprawidłowości.