II OSK 2707/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej Komendant Wojewódzki) z [...] marca 2018 r., znak [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: W dniu 20 grudnia 2005 r., na terenie dworca [...], zlokalizowanego przy [...] w Warszawie, upoważnieni przedstawiciele Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy (dalej Komendant Miejski) przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej w ww. obiekcie. Decyzją z [...] stycznia 2006 r., znak [...] Komendant Miejski nakazał spółce wykonanie następujących obowiązków: 1. Zapewnienia sprawności instalacji sygnalizacji pożarowej w obiekcie, w terminie do dnia 28 lutego 2006 r., 2. Zapewnienia sprawności instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami wewnętrznymi w obiekcie oraz dostosowania jej do wymagań przepisów w terminie do dnia 31 czerwca 2006 r. 3. Dokonania aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego z zaleceniem, że z instrukcją należy zapoznać pracowników zatrudnionych w obiekcie w terminie do dnia 31 marca 2006 r. W dniu 16 października 2007 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolno-rozpoznawcze, w trakcie których stwierdzono brak wykonania nałożonych obowiązków, w związku z czym organ I instancji wydał upomnienie z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...]. W dniach 16 i 22 czerwca 2010 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolno-rozpoznawcze. Stwierdzono niewykonanie obowiązków, wynikających z punktu 1 oraz 2 decyzji znak z [...] stycznia 2006 r. W dniu [...] lipca 2010 r. Komendant Miejski wydał tytuł wykonawczy znak [...], wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak [...], Komendant Miejski działając na podstawie art. 1a pkt 12 b, art. 64a, art. 119 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., wzywając zobowiązaną do wpłacenia kwoty grzywny na wskazany rachunek bankowy oraz wykonania określonych w tytule wykonawczym obowiązków. Na skutek wniesionego przez spółkę zażalenia Komendant Wojewódzki postanowieniem z [...] marca 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wszczęte wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego z [...] stycznia 2006 r. Organ odwoławczy nie stwierdził uchybień proceduralnych i merytorycznych w postępowaniu organu I instancji przy wydawaniu decyzji, jak postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytułu wykonawczego. Komendant Wojewódzki ocenił, że wymiar nałożonej grzywny, jest adekwatny do zachowania podmiotu zobowiązanego, który rażąco unika wykonania nałożonych na niego obowiązków, mających na celu poprawę warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie. Zdaniem organu odwoławczego, wymiar ten nie może być oceniony jako rażąco krzywdzący czy mogący wpłynąć na kondycję finansową podmiotu zobowiązanego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie zawiera konkretnych zarzutów dotyczących zaskarżonego postanowienia Komendanta Miejskiego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a odnosi się do prowadzonego równolegle postępowania przed sądami administracyjnymi. Nałożona grzywna jest na obecnym etapie postępowania jedynym możliwym sposobem zobligowania podmiotu odpowiedzialnego za bezpieczeństwo obiektu i przebywających w nim osób, do podjęcia zdecydowanych działań zmierzających do wyeliminowania nieprawidłowości stanowiących o naruszeniu podstawowych zasad bezpieczeństwa pożarowego, a dotychczasowe postępowanie Komendanta Miejskiego wykazało bezskuteczność działania organu w trybie administracyjnym, prowadzonym przez okres ponad 10 lat. Na postanowienie z [...] marca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła zobowiązana. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm., dalej u.o.z.) w związku z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., ponieważ obowiązek egzekwowany przy pomocy wydanego postanowienia jest do dziś niewykonalny ponieważ w okresie trwania postępowania o wpis zabytku do rejestru zabrania się prowadzenia jakichkolwiek prac mogących prowadzić do naruszenia jego substancji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W pisemnych motywach wyroku WSA wskazał, że nie jest zasadne powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty mogą być wnoszone w terminie siedmiu dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego ze stosownym pouczeniem (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Są one środkiem zaskarżenia, który przysługuje zobowiązanemu w początkowym etapie postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy natomiast weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. Zarzuty uruchamiają inny tryb postępowania określony w art. 34 i nast. u.p.e.a., natomiast spółka w rozpoznawanej sprawie, skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia. W ocenie WSA, postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami u.p.e.a., a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Kontrolowane postanowienie spełnia przesłanki z art. 122 § 1 i 2 oraz pouczenia określone w art. 122 § 3 u.p.e.a. Wybór środka egzekucyjnego został dokonany przez organ w sposób uwzględniający zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Wydanie wobec skarżącej kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że nie wywiązała się ona przez ponad 10 lat z obowiązków nałożonych na nią, decyzją Komendanta Miejskiego z [...] stycznia 2006 r. Decyzja ta stała się ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Obowiązki wskazane w tej decyzji, miały być wykonane przez skarżącą w 2006 r. Niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut nieuwzględnienia odroczenia do 2020 r. obowiązku wynikającego z egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji. Jak wskazał organ, pismem z 16 marca 2016 r., znak [...], Komendant Wojewódzki zgodził się na podział na etapy prac określonych w ekspertyzie, nie mniej jednak powyższa zgoda nie jest równoznaczna ze zgodą na zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji. 17 marca 2017 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego o zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją z [...] stycznia 2006 r. Komendant Miejski odmówił zmiany tej decyzji w zakresie terminu wykonania realizacji obowiązków i wydał w tej sprawie decyzję z [...] kwietnia 2017 r., znak [...]. Decyzja ta, została następnie utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r., znak [...]. W powyższej decyzji Komendant Wojewódzki wskazał, że łączny czas wykonania obowiązku, licząc od roku 1992 (wejście w życie rozporządzenia) do 31 grudnia 2020 r. (termin proponowany przez skarżącą) wynosiłby ponad 28 lat, tj. ponad 336 miesięcy i jest terminem niedopuszczalnym. WSA nie uznał za zasadny zarzut dotyczący niewykonalności wynikających z decyzji z [...] stycznia 2006 r. obowiązków z uwagi na postępowanie w sprawie wpisania budynku dworca do rejestru zabytków, które zostało wszczęte w marcu 2018 r. W rozpoznawanej sprawie wyegzekwowanie wynikających z decyzji obowiązków ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego i te wartości muszą mieć pierwszeństwo zwłaszcza, że obiekt znajduje się w centrum miasta, obok galerii handlowej i jest całą dobę użytkowany przez bardzo dużą liczbę osób. Brak realizacji obowiązków wynikających z decyzji w przypadku wystąpienia pożaru, w znacznym stopniu utrudniłoby prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych oraz znacznie obniżyłby poziom bezpieczeństwa osób przebywających w obiekcie. WSA dodał przy tym, że nie jest przesądzone pozytywne zakończenie postępowania o wpis dworca do rejestru zabytków. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, aby wykonanie zaskarżonej decyzji stało w sprzeczności z art. 10a ust. 1 u.o.z. Wątpliwe jest, zdaniem Sądu, by obowiązki wynikające z decyzji z [...] stycznia 2006 r., a polegające na zapewnieniu sprawności instalacji sygnalizacji pożarowej i wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami wewnętrznymi w obiekcie, oraz dostosowaniu ich do wymagań przepisów, mogły naruszać substancję budynku lub prowadzić do zmiany jego wyglądu. W skardze kasacyjnej spółka P. S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 28 lutego 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.): - naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego z [...] marca 2016 r., wyrażającego pozytywną opinię na realizację zaleceń odnośnie dworca [...], wynikających z postanowienia Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2014 r. w II etapie, tj. do końca 2020 r., a wobec tego nieuwzględnienie odroczenia realizacji obowiązku wynikającego z egzekwowanej zaskarżonym postanowieniem decyzji, - naruszenie art. 10a u.o.z. w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w związku z tym, że obowiązek egzekwowany przy pomocy wydanego postanowienia jest na dzień dzisiejszy niewykonalny ze względu na to, że w okresie trwania postępowania o wpis zabytku do rejestru zabrania się prowadzenia jakichkolwiek prac mogących prowadzić do naruszenia jego substancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowień organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym dwóch podstaw kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały skonstruowane w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a, gdy tymczasem ich treść w sposób klarowny wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym niemniej kierując się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1, w tym wskazaną w jej uzasadnieniu paremią falsa demonstratio non nocet, a także dążeniem do zapewnienia stronie skarżącej kasacyjnie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podjął się zadania polegającego na identyfikacji treści sformułowanych zarzutów, które nie okazały się wszakże usprawiedliwione. W ramach obu podstaw kasacyjnych postawiono zarzuty dotyczące przesłanek do wniesienia zarzutów, które są odrębnym środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu na początkowym etapie egzekucji, w terminie 7 dni od doręczenia temu podmiotowi odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, od którego wniesione zostało zażalenie, a następnie od ostatecznego postanowienia skarga do WSA. Innymi słowy, czym innym jest postanowienie wydane w przedmiocie zarzutów, a czym innym rozstrzygnięcie odnoszące się do konkretnego środka egzekucyjnego. Na okoliczność tę zwrócił trafnie uwagę WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie została ona jednak dostrzeżona przez skarżącą kasacyjnie i z tego już tylko powodu sformułowane przez nią zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Skupiając uwagę na pierwszym zarzucie kasacyjnym, w ramach którego wskazano na konkretne rozstrzygnięcia podjęte przez Komendanta Wojewódzkiego, żadne z nich nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] stycznia 2006 r., w której nałożono na skarżącą kasacyjnie obowiązek wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W przywołanych postanowieniach nie doszło do odroczenia wykonania obowiązku podlegającego egzekucji. Jak zostało to zauważone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oba rozstrzygnięcia (tzn. postanowienia z [...] grudnia 2014 r. i [...] marca 2016 r.) miały charakter opiniodawczy w stosunku do realizacji konkretnych prac technicznych, nie odnosząc się w żaden sposób do treści decyzji z [...] stycznia 2006 r. Koncentrując uwagę na drugim zarzucie kasacyjnym, skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, dlaczego wykonanie obowiązków zawartych w decyzji z [...] stycznia 2006 r. miałoby doprowadzić do naruszenia substancji obiektu budowlanego. Założenie takie zostało przyjęte w sposób mechaniczny, co tym bardziej nie zasługiwało na aprobatę, o ile zostało ono zanegowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w którym przyjęto, że zapewnienie sprawności instalacji sygnalizacji pożarowej i wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami wewnętrznymi w obiekcie nie doprowadzi do naruszenia substancji budynku bądź też zmiany jego wyglądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.