I GSK 1064/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 281/16 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz "A." Spółki z o.o. w Ł. kwotę 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 281/16 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w Ł., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził koszty postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciło naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), podczas gdy rozstrzygnięcie Kolegium nie było dotknięte wskazaną przez Sąd wadą dającą podstawę do uwzględnienia skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium, podczas gdy rozstrzygnięcie organu nie było dotknięte wadą wskazaną przez sąd, nie zaś oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; 3. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że uchylona wyrokiem decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w Ł. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Za podstawę wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 281/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. W okresie od 4 maja 2014 r. do 15 lipca 2015 r. przeprowadzono kontrolę szkół A. w T. w zakresie prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowości wykorzystania dotacji na realizację zadań szkół w latach 2012 - 2013 zgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie określenia należnej do zwrotu dotacji przyznanej w roku 2012 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie określenia należnej do zwrotu dotacji przyznanej w roku 2012 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji powołując art. 138 § 2 kpa. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 1, pkt 2, pkt 3 petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a. Wskazane pierwsze dwa przepisy p.p.s.a. normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym. Natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym zakreślającym granice kontroli sądów administracyjnych (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. strona upatruje w niezaakceptowaniu przez Sąd I instancji zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekało zatem o mocy prawnej zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie określenia należnej do zwrotu dotacji przyznanej w roku 2012 i z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy podkreślić, że wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy związane jest z uprzednim stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazanie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wiąże organ I instancji, przy czym związanie to nie dotyczy sposobu załatwienia sprawy. Wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowią z reguły konsekwencje stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z art. 138 k.p.a." (wyrok NSA z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt ) kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...). Przyjmuje się, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis był materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Są to przepisy prawa materialnego, które zastosował organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli działalności administracji publicznej sprawował tę kontrolę pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej. Inaczej mówiąc, Sąd badał jedynie to czy w toku postępowania odwoławczego nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd badał, czy organ odwoławczy przekazując sprawę prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji trafnie wskazał: "(...) Kolegium kwestionując w omawianym zakresie decyzję organu I instancji nie wskazało, jakie konkretnie ustalenia ma poczynić organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Kolegium stwierdziło jedynie, że "całkowicie niezbadane pozostają okoliczności związane z wykonywaniem i finansowaniem działań o charakterze stricte edukacyjnym, albowiem odstępując od takiego badania organ I instancji skupił się wyłącznie na zbadaniu dopuszczalnej formy prawnej ujmującej w ramy taką działalność". Sformułowanie to jest lakoniczne i enigmatyczne w swojej treści i jako takie w powiązaniu z pozostałym stanowiskiem organu odwoławczego nie stanowi nie tylko dostatecznej przesłanki dla uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji ale także nie zawiera jasnych i precyzyjnych wskazań dla tego organu co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie." Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustalenia Sądu I instancji, że decyzja Prezydenta [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w sprawie o sygn. I GSK 1065/18 rozpoznanych tego samego dnia, odpowiedzi na skargi kasacyjne były tożsame, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika Spółki.