IV SA/Wa 262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. jawna oraz W. M. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku transformacji, budynku usługowego – mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługujący budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, dwóch zjazdów (zjazd z ul. [...] i zjazd z ul. [...] ), pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na działkach ewid. Nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w mieście [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Mając zaś na względzie, że W. M. nie uczestniczył w procedowaniu przed organem I instancji, musi to powodować konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Kolegium zobowiązało organ I instancji do dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania, z uwzględnieniem wszystkich podmiotów wykazujących prawa do działek znajdujących się po przeciwnej stronie dróg w stosunku do działki Inwestora, aby przy ponownym rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu odwoławczym możliwe było wydanie decyzji merytorycznej przy założeniu braku innych istotnych uchybień procesowych. Kolegium wskazało również, że zasadne jest uzupełnienie analizy urbanistycznej o wskazanie przyczyn dla przyjęcia parametrów stanowiących odstępstwa od zasad ich ustalania wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeciw od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. T., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję albo zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić tę decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie przypomnieć należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło w związku z wnioskiem M. J. z 18 czerwca 2014 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące sprzed ww. nowelizacji. Stosowanie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem to właśnie brzmienie przytoczonego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę do rozpoznania zaś niniejszego sprzeciwu stanowił art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie podkreśla się, że w tych sytuacjach możliwość rozpoznania sprawy i orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I. instancji spraw powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi bowiem jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jednakże każda sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym zakresie, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego rodzi konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w jakimś zakresie. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść zatem wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W świetle przytoczonych regulacji prawnych, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r., w oparciu o powołane przepisy dotyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesiono. W ocenie Sądu, w sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ II instancji przedwcześnie uchylił decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, które uprzednio było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/17, oddalił bowiem sprzeciw A. T. i od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. nr [...] , uchylającej decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku transformacji, budynku usługowego – mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługujący budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, dwóch zjazdów (zjazd z ul. [...] i zjazd z ul. [...]), pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na działkach ewid. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w mieście [...]. Ramy kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały zatem zdeterminowane również tym rozstrzygnięciem. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Rola Sądu w niniejszym postępowania sprowadzała się jednak do zbadania sprawy w zakresie innym niż uprzednio objętym kontrolą sądowoadministracyjną. Istota sporu sprowadzała się bowiem do oceny, czy zastosowanie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, miało znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Materialoprawną podstawę wydania kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Stosownie jednak do treści art. 4 ust. 1 i 2 in principio u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2 in principio). Jednocześnie w myśl art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie istotny jest zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie ma natomiast znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia bowiem dalsze kontunuowanie postępowania zainicjowanego takim wnioskiem, czyniąc je bezprzedmiotowym. W zależności jednak od tego, na jakim etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, plan taki wejdzie w życie, niemożliwe będzie bądź merytoryczne rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie prowadzące do umorzenia postępowania przez organ I instancji (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego), bądź też uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, powodujące konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania odwoławczego). Tym samym nie tylko organ I instancji, ale również organ odwoławczy, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę powinien w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pierwszej kolejności ustalić, czy w dacie podejmowania przez niego decyzji na obszarze objętym wnioskiem inicjującym postępowanie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta będzie bowiem warunkowała możliwość dalszego prowadzenia postępowania, bezpośrednio rzutując na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem przesądzenie, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie stanowiło podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz odniesienia się do stanowiska stron przedstawionego w tym zakresie w odwołaniu. Co więcej, przesądzenie takie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Tymczasem, w ocenie Sądu, okoliczność ta nie została w sposób należyty ustalona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wskazać bowiem należy, że w toku prowadzonego postępowania Sąd powziął wątpliwość, czy teren planowanej inwestycji nie był w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru środkowej i południowo-wschodniej części miasta [...] – etap I uchwalonego na mocy uchwały Nr Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2018 r. Okoliczność ta choć nie była podnoszona przez stronę skarżącą w treści sprzeciwu, musiała zostać uwzględniona przez Sąd, z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że okoliczność, czy postanowienia tego planu obejmowały obszar projektowanej inwestycji, nie została ustalona przez organ odwoławczy na datę podejmowania kontrolowanej decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co więcej w ogóle nie odniósł się do wiedzy, jaką posiadał odnoście prowadzonej procedury planistycznej. Wskazać bowiem należy, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jednoznaczne określenie, czy na terenie projektowanej inwestycji objętej wnioskiem inwestora obowiązuje w dacie wydania decyzji jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie stosownych ustaleń, które znajdowałyby odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, a które to okoliczności powinny były zostać wyjaśnione na dzień podejmowania decyzji przez ten organ i co ma znaczenie dla wyniku kontrolowanej sprawy. Zaskarżona decyzja narusza więc przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zweryfikowało bowiem w sposób należyty okoliczności dotyczących ewentualnego obowiązywania na terenie objętym wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, których ustalenie determinowało sposób dalszego procedowania w sprawie. Abstrahując od tego, należy również podkreślić, że ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] będzie zobowiązane uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięcia po przekazaniu akt przez Sąd, to tym samym zaistnieje konieczność dokonania ponownej oceny sytuacji planistycznej w odniesieniu do działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W szczególności organ odwoławczy powinien uwzględnić, jakie znaczenie dla zakresu (obszaru) planowanej inwestycje ma wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru środkowej i południowo-wschodniej części miasta [... ] – etap I uchwalonego na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2018 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. z 2018 r. nr [...]). Tym samym w świetle powyższych ustaleń, uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należało uznać za przedwczesne. Organ odwoławczy nie może bowiem przenieść ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ I instancji, jeżeli sam nie dokonana prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania własnej decyzji. Dopiero bowiem ustalenie, że uwarunkowania faktyczne i prawne umożliwiają wszczęcie i prowadzenie postępowania w danej sprawie administracyjnej zasadne jest ustalenie kręgu stron postępowania i merytoryczne procedowanie nad konkretnym wnioskiem przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wykonać powyższe zalecenia oraz wydać rozstrzygnięcie, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny, z uwagi na uznanie, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny orzeczono na podstawie art. 151a § 1 zd. 2 p.p.s.a, jak w pkt II sentencji. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt III sentencji.