I OSK 1632/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. j. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 664/18 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. j. z siedzibą w Z. na rzecz Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 664/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w Z. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w skardze do Sądu spółka A. sp. j. z siedzibą w Z. (dalej zwana "Spółką") zarzuciła Dyrektorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej żądanej w punkcie pierwszym wniosku z 24 lipca 2018 roku, tj. w zakresie stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Centrala w W. w sprawie roszczenia oznaczonego [...] (dot. kucia skały) wniesionego przez Generalnego Wykonawcę zadania inwestycyjnego pn.: [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. słusznie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd podkreślił, że jest to dokument wewnętrzny pozbawiony waloru oficjalności. Skargę kasacyjną złożyła A. sp. j. z siedzibą w Z., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że dokumenty związane z roszczeniem skarżącej Spółki są dokumentami wewnętrznymi i nie są dokumentami publicznymi, podczas gdy w ocenie skarżącej Spółki wnioskowane dokumenty noszą walor informacji publicznej, zważywszy na fakt, że dotyczą realizacji zadań publicznych wykonywanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie niniejszej sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, liczonych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że informacje, o udostępnienie których się zwrócono, dotyczą podmiotu publicznego, spraw publicznych i stanowią informację publiczną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrok w niniejszej sprawie został wydany z naruszeniem norm procedury administracyjnej oraz z naruszeniem prawa materialnego. Istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanego orzeczenia, stanowi w ocenie autora skargi kasacyjnej oparcie orzeczenia na wskazaniu organu, który pośrednio jest zainteresowany w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a. W ocenie organu zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz kontroluje czy owy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organ administracji. Jednak w sprawie w przedmiocie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na to, że organ nie wydał aktu, którego dotyczy bezczynność, stan faktyczny ustala Sąd pierwszej instancji. Kwestie ustalania stanu faktycznego przez Sąd regulują w szczególności przepisy art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Negując w skardze kasacyjnej ustalony przez Sąd stan faktyczny, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem trzeba wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. w szerszym zakresie niż wynika to z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny. Stanowisko to nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie. Oczywiście działania organów administracji należy oceniać pod kątem zachowania ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad dobrej administracji oraz w kontekście zasad przewidzianych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. To jednak nie uprawnia do zarzucenia Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ ani Sąd, ani podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ich nie stosował, ponieważ w sprawie nie wydano decyzji. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń na podstawie stosownych przepisów procedury sądowoadministracyjnej a nie procedury administracyjnej. W rezultacie należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego, ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 u.d.i.p. oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Zauważyć jednak należy, że autor skargi kasacyjnej wbrew wskazanym wyżej wymogom konstrukcyjnym skargi kasacyjnej nie powiązał tego naruszenia z konkretną jednostką redakcyjną art. 6 u.d.i.p. Tymczasem art. 6 u.d.i.p. składa się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych, w których między innymi wymieniono katalog informacji publicznych. Autor skargi kasacyjnej na prawie dwóch stronach skargi kasacyjnej przytoczył część art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie wskazał jednak, którą normę tego artykułu Sąd naruszył. Pełnomocnik skarżącej twierdzi tylko, że Sąd niezasadnie przyjął, iż żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi zamiast uznać je za informację publiczną, ponieważ dotyczą realizacji zadań publicznych. Nie zauważa jednak, że Sąd pierwszej instancji, swoje stanowisko oparł głównie na wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Na ich podstawie uznał, że żądane dokumenty nie spełniają przesłanek do zakwalifikowania ich jako informacji publicznej, nie są bowiem dokumentami urzędowymi lecz wewnętrznymi, których nie zalicza się do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tych przepisów, nie podjęto też jakiejkolwiek rzeczowej polemiki z Sądem w kwestii zakwalifikowania żądanych dokumentów do dokumentów wewnętrznych. Jak już wskazano wyżej art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi jedynie przykładowy katalog informacji publicznych. Zatem skuteczność zarzutu naruszenia norm wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zależy od ich konkretnego określenia. Brak spełnienie tego warunku bez zarzucenia naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skutkuje bezskutecznością tak skonstruowanego zarzutu. Tym niemniej odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ponieważ są dokumentami wewnętrznymi. Autor skargi kasacyjnej w jej bardzo lakonicznym uzasadnieniu podał definicję informacji publicznej, która nie stoi w sprzeczności z definicją wskazaną przez Sąd pierwszej instancji. Jak to trafnie wskazał ten Sąd, "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13). W sprawie istotnym jednak jest, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy w zakresie żądanych pism w sprawie stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad centrala w W. w sprawie roszczenia oznaczonego [...] (dot. kucia skały) wniesionego przez generalnego wykonawcę zadania inwestycyjnego [...], stwierdzić należy, że oceniając charakter żądanej informacji trzeba przyjąć, że ma ona charakter informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206–208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Ze złożonych do akt sprawy, (niepodlegających udostępnieniu skarżącej), pism objętych wnioskiem wynika, jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że są to dokumenty wymieniane pomiędzy komórkami i oddziałami jednego urzędu (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokumenty nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie spółki na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.