II OSK 2708/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Krajowej Rady Fizjoterapeutów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1931/18 w sprawie ze skargi W. L. na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 14 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1931/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. L. na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 14 czerwca 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty uchylił zaskarżoną uchwałę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była uchwała KRF z 14 czerwca 2018 r. odmawiająca skarżącemu stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty, wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2018 r. poz. 505 i 1000). Krajowa Rada Fizjoterapeutów, wydając zaskarżoną uchwałę, wskazała na niespełnienie wymogu określonego w art. 13 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy, tj. niewykazanie stosownym dokumentem posiadania odpowiednich kwalifikacji. Sąd dostrzegł, że z uwagi na posiadane przez skarżącego wykształcenie, znaczenie prawne w sprawie (w zakresie kwalifikacji) miał wyłącznie przepis art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym, dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapeuty. Oceniając w tym kontekście przedłożone przez skarżącego (w odpowiedniej formie) dokumenty, stwierdzono, że żaden z nich nie wskazuje na posiadanie przez skarżącego ww. kwalifikacji; przy czym w przypadku dyplomu z 18 czerwca 1999 r. ukończenia Medycznego Studium Zawodowego Masażu Leczniczego, wskazano na to, że skoro potwierdza on posiadanie przez skarżącego tytułu technika masażu, a nie technika fizjoterapii, to oczywistym jest, że nie dowodzi o posiadaniu wykształcenia, o jakim mowa w ww. art. 13 ust. 3 pkt 8. Natomiast w odniesieniu do złożonego zaświadczenia z 17 czerwca 2001 r. nr .... Centrum Zdrowia Publicznego Ośrodka Doskonalenia Kadr Medycznych w K., wskazującego na ukończenie przez skarżącego cyklu kształcenia podyplomowego dla techników masażu na temat "Fizjoterapia w schorzeniach narządu ruchu – podstawy kliniczne, metody i techniki terapeutyczne w teorii i praktyce", wskazano jedynie na to, że skoro dokument ten jest "zaświadczeniem", to nie może potwierdzać posiadania kwalifikacji, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy. Ta też ocena budziła zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, w konsekwencji jako nieprawidłowa/niepełna, nie mogła zostać zaakceptowana. Z tego też powodu Sąd podzielił stanowisko skarżącego i uznał, że sprawa nie została w sposób należyty i wyczerpujący, z zachowaniem m.in. zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 8), wyjaśniona i przeanalizowana. Sąd zauważył, że zgodnie z cyt. powyżej art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, prawo wykonywania omawianego zawodu przysługuje osobie posiadającej dyplom, świadectwo lub inny dokument, zwane dalej "dyplomem", potwierdzający kwalifikacje, o których mowa w ust. 3. Wobec treści tego przepisu dokumentem potwierdzającym kwalifikacje może być więc każdy, nie tylko dyplom czy świadectwo, co więcej – ustawa definiuje każdy tego rodzaju jako "dyplom". To zaś oznacza, że stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że "ustawa w katalogu dokumentów, za pomocą których można potwierdzić posiadane kwalifikacje, a wskazanym w art. 13 ust. 3 ustawy nie przewiduje (...) "zaświadczenia", jest wadliwe i nietrafione. Wyłącznie taka argumentacja (a jedynie taką się posłużono) nie mogła więc - w ocenie Sądu - stanowić o negatywnej ocenie złożonego przez skarżącego zaświadczenia z 17 czerwca 2001 r. Dokument ten, zdaniem Sądu, może być w rozumieniu ustawy traktowany jako dyplom, jeśli tylko potwierdza zdobycie przez skarżącego wykształcenia uprawniającego go do posługiwania się tytułem technik fizjoterapii. Tym samym, należało zbadać zakres szkolenia potwierdzonego tym dokumentem i uzyskane na jego podstawie uprawnienia, uwzględnić więc również załączony do wniosku indeks do ww. zaświadczenia i wyjaśnienia skarżącego; od oceny merytorycznej tych dokumentów należało następnie uzależnić wynik w sprawie. Tego rodzaju postępowanie nie miało jednak miejsca; nie wskazują na to ani akta sprawy, ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w której to posłużono się tylko ww. argumentacją nawiązującą do "formy" dokumentu. Zdaniem Sądu, brak właściwego, wszechstronnego postępowania wyjaśniającego skutkował w efekcie podjęciem co najmniej przedwczesnej uchwały; co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej bowiem, że skarżący nie wykazał (w sposób przewidziany w ustawie) posiadania kwalifikacji określonych w art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy. Skoro zaś do uchwał KRF w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio kodeks postępowania administracyjnego (cyt. powyżej art. 25 ust. 1 ustawy), to przed podjęciem takiej uchwały KRF powinna, dążąc do prawdy obiektywnej (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa; w tym celu winna więc podjąć czynności dowodowe niezbędne dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych, i wyjaśnić, czy blisko dwuletnie kształcenie podyplomowe, jakie przeszedł skarżący w okresie od 17 grudnia 1999 r. do 17 czerwca 2001 r. uprawniało go do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Dokonując tych ustaleń, należało wziąć pod uwagę wymogi, jakie wówczas stawiano dla uzyskania omawianych uprawnień. Stosując zaś art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i ust. 3 ustawy należało przyjąć taką ich interpretację, która nie naruszy zasady ochrony praw nabytych wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP i nie będzie prowadziła do zbytniego formalizmu. Nie można bowiem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, na gruncie omawianych przepisów "pozbawić" osoby od lat wykonującej zawód fizjoterapeuty (po zdobytym i wymaganych wówczas w tym kierunku wykształceniu), tylko z tej przyczyny, że przedstawiony przez nią dokument choć potwierdza odbycie kształcenia w omawianym zakresie, nie posługuje się stwierdzeniem "technik fizjoterapii". Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżona uchwała jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy, jest wadliwa. Dlatego też, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę. W skardze kasacyjnej Krajowa Rada Fizjoterapeutów zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 25 ust. 1 z dnia 25 września 2015 r. ustawy o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2018 r. poz. 505 ze zm.), przez uznanie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przed organem w postaci niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i nieprzeanalizowania sprawy w sposób należyty i wyczerpujący, podczas gdy organ prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a zaskarżona uchwała zawierała wszystkie wymagane przepisami elementy i nie wymagało dodatkowych wyjaśnień fakt niespełnienia podstawowego elementu wymaganego przepisami, tj. braku dyplomu określonego w art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o zawodzie fizjoterapeuty, a dodatkowo organ nie mógł przeprowadzać, innego poza dyplomem, dowodu na okoliczność posiadania tytułu zawodowego technika fizjoterapii, która musi być potwierdzona dokumentem urzędowym, w związku z czym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały na podstawie przepisu art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne i uzasadnione jest takie rozumienie tego przepisu, które pozwala uznawać kształcenie potwierdzone zaświadczeniem, które nie posługuje się stwierdzeniem "technik fizjoterapii" za równorzędne z ukończeniem szkoły publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej oraz uzyskaniem tytułu zawodowego "technika fizjoterapii", a dokumentem potwierdzającym kwalifikacje do uzyskania prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty może być każdy dokument (nawet zaświadczenie), nie tylko dyplom czy świadectwo, jeśli tylko potwierdza ono zdobycie przez skarżącego wykształcenia uprawniającego go do posługiwania się tytułem technik fizjoterapii co może nastąpić po ocenie merytorycznej takiego dokumentu, a także ocenie doświadczenia zawodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że prawo do wykonywania zawodu fizjoterapeuty może uzyskać osoba, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy o zawodzie fizjoterapeuty szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii, a fakt ten powinien zostać potwierdzony odpowiednim dyplomem lub świadectwem, a wiedza zdobywana podczas innych form kształcenia w jakimkolwiek podmiocie nie uzasadnia w żaden sposób uznania, że nabywa się prawo do posługiwania się tytułem zawodowym technika, w tym technika fizjoterapii, i organ nie ma możliwości traktowanie innych form kształcenia potwierdzonego innym niż dyplom dokumentem i zdobytego doświadczenia zawodowego na równi z takim wykształceniem wymaganym przez art. 13 ust. 3 pkt 8 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie zastosował art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu. Do wyprowadzenia naruszenia prawa dającego podstawę do zastosowania środka prawnego wobec aktu odsyła do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który daje podstawy do uchylenia aktu w razie gdy został wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla wykładni przepisu prawa materialnego regułą jest wyłączenie dopuszczalności wykładni przepisu prawa w oderwaniu od regulacji przyjętej w całej ustawie. 3. Dla wyprowadzenia wykładni przepisów art. 13 ust. 3 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o zawodzie fizjoterapeuty podstawą jest regulacja przyjęta w art. 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty: "Fizjoterapeuta wykonuje zawód z należytą starannością, zgodnie z zasadami etyki zawodowej, poszanowaniem praw pacjenta, dbałością o jego bezpieczeństwo i wykorzystując wskazania aktualnej wiedzy medycznej". W art. 4 ust. 2 powołanej ustawy określono zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, które wyliczono wskazując, że w szczególności polegają na "kwalifikowaniu, planowaniu i prowadzeniu masażu" (pkt 4 art. 4 ust. 2). W zakres zatem wykonywania zawodu fizjoterapeuty wchodzi "kwalifikowanie, planowanie i prowadzenie masażu". Przy ocenie przygotowania do wykonywania zawodu fizjoterapeuty nie można pominąć przedstawionych dyplomów, świadectw, zaświadczeń, które potwierdzają przygotowanie w tym przedmiocie osoby występującej o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Nie można pozbawić osoby mającej przygotowanie do prowadzenia masażu prawa wykonywania zawodu. Formalistyczna wykładnia godzi w wartości zapisane w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamykając w oparciu o kryteria formalne prawa do wyboru zawodu, do którego ma przygotowanie potwierdzone dyplomami, świadectwami. 4. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 13 ust. 3 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o zawodzie fizjoterapeuty oraz w związku z art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a powołanej ustawy jedną z przesłanek, która musi być spełniona przez osobę wnioskującą o wykonywanie zawodu fizjoterapeuty, jest posiadanie dyplomu, świadectwa lub innego dokumentu (dalej zwane są "dyplomem"): potwierdzający kwalifikacje, o których mowa w ust. 3. Jednym z dokumentów urzędowych jest zaświadczenie, które ma moc przewidzianą w art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pod warunkami określonymi. Zaświadczenie wystawione przez właściwą jednostkę organizacyjną na podstawie prowadzonych ewidencji dla potwierdzenia faktów ma moc dokumentu urzędowego, którego obalenie może nastąpić tylko przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Zasadnie Sąd wywiódł obowiązek pełnej, wyczerpującej oceny przedstawionych dowodów: dyplomu, świadectw mając na uwadze zmiany stanu prawnego, w tym wprowadzenie nowej regulacji ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty. Wykładnia formalistyczna oparta wyłącznie na wykładni językowej stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisu prawa procesowego. Sąd zatem nie naruszył art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosując wobec zaskarżonej uchwały środek prawny uchylenia. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7