I OSK 3036/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy J.C. po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 391/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 391/17 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania, (1) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; (2) stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; (3) stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; (5) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; (6) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej: B. sp. z o.o.), dalej jako "Spółka", reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, na bezczynność Prezydenta m[...], dalej jako "Prezydent Miasta" w rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta [...], dalej jako "Burmistrz", z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...]. Z uzasadnienia skargi wynikało, że przez pięć lat od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Po stronie organu również brak było również woli prowadzenia rokowań, których przeprowadzenie, w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", jest obligatoryjne przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero od [...] października 2010 r. prowadzone były rokowania, w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za szereg działek wymienionych we wnioskach skarżącej z dnia [...] grudnia 2005 r., wydzielonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy [...][...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]. Rokowania te zakończyły się w dniu [...] marca 2013 r. wynikiem negatywnym, co potwierdza protokół uzgodnień. Na skutek zażalenia skarżącej, wniesionego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi Miasta czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, którego organ nie dotrzymał. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach bądź alternatywnie grzywny albo sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o uznanie jej za bezzasadną i wyjaśnił, że [...] grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej złożył 399 wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 u.g.n. Natomiast [...] listopada 2017 r. złożył 107 skarg na bezczynność Prezydenta w niezałatwieniu, w terminach określonych w przepisach art. 35 k.p.a. i w terminie wyznaczonym przez Wojewodę, spraw objętych powyższymi wnioskami. Prezydent podał, że zarządzeniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej. W ramach rokowań odbyło się 12 spotkań Komisji z przedstawicielami Spółki. W sierpniu 2013 r. skarżąca nie podpisała protokołu negatywnego kończącego rokowania, nie zgadzając się z jego treścią. W dniu [...] września 2015 r. wyraziła jednak chęć zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. W związku z prowadzonymi rozmowami oraz faktem, że Biuro Prawne wskazało na wątpliwości co do zawierania ugód między [...], dalej jako "Miasto", a stroną postępowania o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n., Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa poinformowało Spółkę, że zamierza odstąpić od zawierania ugód administracyjnych. Prezydent wyjaśnił także, że w toku ustalania stanu faktycznego niezbędne było odszukanie dokumentów z zakresu ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. W konsekwencji wystąpiono do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i umów zawieranych odnośnie przedmiotowych nieruchomości. W niniejszych postępowaniach odszukanie powyższej dokumentacji będzie czynnością długotrwałą i żmudną, ponieważ przedmiotowe nieruchomości znajdowały się uprzednio w granicach Powiatu [...]. Wskazano na reorganizację w strukturach administracji samorządowej począwszy od 1 stycznia 1999 r., co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kwerendy w różnych miejscach, w tym także w Starostwie [...]. Organ podał, że decyzje podziałowe obejmujące przedmiotowe nieruchomości przypadają na okres od [...] kwietnia 1986 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz wskazał, że zmiany terytorialne objęły również rejonizację sądów wieczystoksięgowych i ich archiwów. W ocenie Prezydenta, okoliczności te Sąd winien wziąć pod uwagę, wyznaczając termin na załatwienie sprawy. Wskazano przy tym, że realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, to minimum 10 miesięcy, choć termin ten, ze względu na skomplikowany stan sprawy może ulec przedłużeniu. Ponadto organ zwrócił uwagę na zmieniające się uwarunkowania prawne - prowadzone w sprawie spotkania mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, która następnie nie mogła zostać zawarta ze względu na brak legitymacji Miasta, nakładanie się trybów, w których wnioskodawca dochodzi odszkodowania za te same nieruchomości, wysoki stopień skomplikowania sprawy, zmiany organizacyjne w strukturach samorządowych, które nie sprzyjały gromadzeniu dokumentacji w jednym miejscu, wieloaspektowość zagadnień podnoszonych podczas prowadzonych rozmów negocjacyjnych i ugodowych oraz na konieczność weryfikacji złożonych przez strony, sprzecznych ze sobą oświadczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na trudności w oszacowaniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy, brak jest w aktach sprawy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA" wskazał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji, Prezydent Miasta nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że jeżeli do uzgodnienia w zakresie ustalenia odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie. W ocenie WSA ma zatem rację skarżąca, że uzgodnienie, o którym mowa we wskazanym przepisie jest obligatoryjne i bez jego przeprowadzenia nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego. Zauważyć jednak wypada, że przeprowadzenie takich rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a obowiązek w tym zakresie spoczywa niewątpliwie na organie, a nie na stronie. Przy czym przepisy u.g.n. nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Sąd uznał, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, albo - jak w niniejszej sprawie - informuje w protokole uzgodnień (z dnia [...] marca 2013 r.) o braku lub ograniczeniu środków finansowych na najbliższe lata, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w powołanym przepisie, gdyż po stronie organu nie ma woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie. Niezrozumiałe jest stanowisko organu o uznaniu za nieaktualne odstąpienie skarżącej od zamiaru zawarcia ugody, wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej. W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a organem, zatem Prezydent winien był przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Nieprzyznanie zaś dotychczas odszkodowania stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Sąd I instancji podkreślił, że rezygnacja skarżącej w pismach z [...] listopada 2013 r. i [...] marca 2016 r. z dalszych negocjacji, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, stanowiła usprawiedliwiony przejaw jej woli odstąpienia od przysługującego jej uprawnienia, skutkujący poddaniem się procedurze administracyjnej, przewidzianej w art. 98 ust. 3 in fine u.g.n. Sąd wskazał, że mimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tego wyznaczonego przez Wojewodę w postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy. Zdaniem WSA nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. W ocenie WSA brak akt, czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale stanowi o niedowładzie organizacyjnym organu. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że organ postąpił wbrew wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a., bowiem organ jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Natomiast wyznaczanie odległych terminów załatwienia sprawy, nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają – zdaniem Sądu – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z k.p.a., niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter. Sąd uznał, że bezczynność organu jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 4 lata po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Sąd wskazał, że przy wymierzeniu grzywny, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności. W ocenie Sądu skarżąca przystępując do wieloletnich negocjacji zgadzała się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym w dniu [...] marca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że po tej dacie skarżąca nadal uczestniczyła w rokowaniach. Te działania strony w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę stan sprawy, w tym długotrwałość postępowania, w ocenie Sądu zasadne było zasądzenie sumy pieniężnej, która ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wskazano na wstępie. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji spowodowały błędnie ustalony stan faktyczny, tj.: I. art. 149 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Spółką a Miastem do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu; II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania; III. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności I miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy Spółką a Miastem toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej; IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Wskazano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano, że w niniejszej sprawie w ramach fazy cywilnoprawnej została powołana Komisja Negocjacyjna oraz odbyło się 12 spotkań tej Komisji Negocjacyjnej z przedstawicielami Spółki. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu [...] marca 2013 r. został podpisany ostatni protokół z rokowań nr [...]. Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. został przekazany stronie protokół zawieszający rokowania. Spółka nigdy nie podpisała tego protokołu. Z kolei jak wynika z pisma z dnia [...] września 2013 r. spółka wskazała, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się definitywnie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu dopiero od września 2013 r. było możliwe procedowanie w trybie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Wskazano, że od tego czasu przedstawiciele organu uczestniczyli w wielu spotkaniach ze spółką, o czym świadczą m.in. protokoły ze spotkań w dniach: [...] grudnia 2014 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] maja 2016 r., [...] września 2016 r. Podano, że w przedmiotowym okresie strony prowadziły korespondencję, na co wskazują chociażby pisma z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] lutego 2016 r., czy z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prowadzone więc były rozmowy w zakresie ugód administracyjnych w trybie art. 114 k.p.a. Wskazano, że art. 114 k.p.a. winien być interpretowany przy uwzględnianiu wynikającej z art. 13 k.p.a. zasady ogólnej ugodowego załatwiania spraw. Wobec tego – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – w niniejszej sprawie dopóki strony deklarowały wolę prowadzenia rozmów w celu zawarcia ugody administracyjnej, nie było podstaw do prowadzenia czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Wobec tego brak jest możliwości uznania, że w okresie od września 2013 r. organ pozostawał bezczynny. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ przeprowadził wiele czynności zmierzających do zawarcia porozumienia ze Spółką. Spółka natomiast aktywnie w tych czynnościach uczestniczyła i nigdy ich w żaden sposób nie podważała. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy ocenie stopnia bezczynności organu Sąd błędnie uznał, iż bezczynność organu miała miejsce w fazie cywilnoprawnej. Wskazano, że dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. Spółka zajęła stanowisko, iż wobec braku możliwości zawarcia ugody w trybie art. 114 k.p.a., Prezydent Miasta zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne w każdej ze spraw. Ponadto wskazano, że gdyby Sąd bardziej szczegółowo rozważył stan faktyczny sprawy, to z pewnością doszedłby do wniosku, że bezczynność, o ile w ogóle wystąpiła, nie miała charakteru rażącego. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że doszło do bezczynności organu, to wysokość grzywny w kwocie 2.000 zł, sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, kosztów postępowania w kwocie 597 zł (co daje łącznie kwotę 3 597 zł), są znacząco wygórowane i nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazano, że w podobnych stanach faktycznych Sąd w ogóle nie uznawał, że bezczynność miała charakter rażący, nie była wymierzona grzywna, ani zobowiązanie do zapłaty sumy pieniężnej (np. w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 367/16). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd powinien stosować jednolite kryteria oceny w podobnych stanach faktycznych. Dodatkowo zaznaczono, że Spółka w sposób znaczący przyczyniła się do ewentualnej przewlekłości. Dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. zajęła stanowisko, iż oczekuje wydania w każdej ze spraw niezależnej decyzji. Zdaniem organu ewentualna przewlekłość mogłaby zatem powstać dopiero od sierpnia 2017 r. Trudno zarazem twierdzić by miała ona charakter rażący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta na rzecz Spółki kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podtrzymała dotychczasową argumentację wskazując, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok WSA odpowiada prawu. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta do dnia dzisiejszego, nie rozpatrzył wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, czym rażąco uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy wskazanym w k.p.a., jak i terminowi wskazanemu w postanowieniu Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. Podano, że Prezydent Miasta, tylko raz w czasie wskazanego powyżej postępowania administracyjnego, czyli przez prawie 13 lat, poinformował o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia, przy czym tego terminu również nie dotrzymał. Podkreślono, że jedynymi czynnościami podjętymi przez Prezydenta przez okres prawie 13 lat, było podjęcie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już [...] marca 2013 r. Żadnych innych czynności Prezydent nie podejmował. Wskazano, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do omówienia podniesionych zarzutów należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Przy czym podstawę prawną żądania spółki stanowił art. 98 u.g.n., z którego wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 u.g.n., przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia. Nawet gdyby przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce [...] marca 2013 r. postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu występujących w sprawie okoliczności - toczących się między organem administracji i Spółką rozmów ugodowych. W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona. W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody ani z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest bowiem możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 2239/15, publ.www.nsa.gov.pl) . W doktrynie ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne – zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 126). Należy mieć na uwadze, że ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności. To sprawia, że "ugoda administracyjna nie jest dosłownie «działaniem dwustronnym», rozumianym jako działanie wspólne organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej" (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). Przyjmuje się, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2011, s. 287, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2018 wym. autorów do art.114, Legalis). Prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie zwalnia organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, bowiem z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa zasadności stanowiska Sądu I instancji o bezczynności organu w sprawie. Wskazać należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie miała podnoszona okoliczność, że działka [...] z obrębu [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie działki tej dotyczy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania. Okoliczność ta została podniesiona przez skarżącą kasacyjnie także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 marca 2019 r. Wskazana okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Z kolei według art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W ocenie NSA zaszły podstawy wzruszenia zaskarżonego wyroku, bowiem w jego uzasadnieniu brakuje oceny i jakichkolwiek ustaleń, co do podniesionej kwestii. W jego toku Sąd Wojewódzki oceni zasadność żądania skargi w świetle przedstawionych wyżej okoliczności. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.