II OSK 1813/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2022/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] solidarnie kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2022/18 oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Decyzją z [...] lutego 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod numerem rejestru A-233 pozostałości zespołu dworsko-parkowego (w skład którego wchodzą dwór, studnia i pozostałości parku ze starodrzewem) położonego w Cergowej, gmina Dukla, powiat krośnieński w granicach: ww. obiekty wraz z działką nr [...]objętą księgą wieczystą nr [...] - zgodnie z załącznikami nr 2 (granice ochrony konserwatorskiej) i 4 (chroniony starodrzew). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...]o skreślenie z rejestru zabytków budynku dworu położonego na działce nr [...], wchodzącego w skład chronionych pozostałości zespołu dworsko-parkowego, decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.; dalej jako u.o.z.) odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu. Organ stwierdził, że w stosunku do części zespołu dworsko-parkowego w Cergowej, tj. dworu nie zachodzą przesłanki, uzasadniające skreślenie z rejestru zabytków, bowiem obiekt ten nie utracił wartości, dla których został wpisany do rejestru zabytków. Budynek dworu stanowi główny element założenia dworsko-parkowego z 1. połowy XIX w. Jest nośnikiem wartości historycznych jako przykład dawnej siedziby ziemiańskiej tego regionu. Park zaś stanowi ciekawy element w krajobrazie miejscowości, położony nad rzeką Jasiołką. O wartości założenia świadczy również zachowany starodrzew, w szczególności dwa pomnikowe okazy dębów szypułkowych. Z historycznych map wynika, że pierwotnie park znajdował się po wschodniej stronie dworu. Z czasem część parkowa zlokalizowana była również od strony zachodniej, zaś w drugiej połowie XX w. wschodnia część parku przestała istnieć. Pomimo zaniedbania i wtórnych przekształceń, założenie dworsko-parkowe w Cergowej posiada wartość historyczną w skali lokalnej. Zespół dworski znajduje się w rękach prywatnych właścicieli od około 20 lat, w czasie których został dokonany wtórny podział działek. W opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa stwierdzono, że od chwili przejęcia przez osobę prywatną w budynku dworu nie podjęto prac remontowych czy konserwatorskich. Teren parku ulega również stopniowej degradacji, a jego powierzchnia jest wykorzystywana do składowania różnego rodzaju materiałów np. gruzu, stolarki, elementów drewnianych. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pomimo złego stanu technicznego dworu, stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Jednocześnie należy podkreślić, że skala zniszczenia materiału budowlanego nie przesądza o zupełnej utracie walorów zabytkowych pałacu. Budynek ten zachował wartości artystyczne i naukowe: formę i częściowo detal architektoniczny w postaci m.in. pozostałości gzymsów i opasek okiennych. Omówione powyżej cechy zabytkowego budynku dokumentują jego historię, pozwalają na datowanie jego powstania oraz późniejszych przekształceń, a także dokonanie stosunkowo szczegółowej atrybucji względem określonego stylu i kontekstu kulturowego, z którego wywodzi się ta budowla, przesądzając jednocześnie o jego znaczeniu dla rozpoznania dziejów miejscowości. Ponadto podkreślono, że już w decyzji o wpisie do rejestru wskazano, iż część folwarczna była przekształcona. Dodatkowo całość terenu została podzielona na liczne działki, mające różnych właścicieli. Działania te spowodowały degradację założenia dworsko-parkowego. Z uwagi na fakt, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji, celem ochrony konserwatorskiej staje się zachowanie wszelkich elementów zabytku uznanych za wartościowe ze względu na ich historię, architekturę, walory artystyczne lub naukowe, które świadczą o jego oryginalnej formie. Wobec bezspornych wartości historycznych, naukowych i walorów artystycznych wskazanej we wniosku nieruchomości, Minister dostrzegł konieczność zachowania przedmiotowego obiektu w rejestrze zabytków z uwagi na posiadane wartości zabytkowe, o których świadczy autentyzm formy i substancji zabytkowej. Obiekt ten jest niewątpliwie świadectwem historii i cennym elementem krajobrazu kulturowego Cergowej, wobec czego należy dążyć do jego zachowania. Skargę na powyższą decyzję Ministra, z pominięciem procedury wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnieśli [...], kwestionując ją w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna. Podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Kryteria techniczne dotyczące stanu obiektu uznawanego za zabytek i powiązane z nimi aspekty ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, a wyłącznie decydujący powinien być wzgląd na to, iż nawet zrujnowany obiekt stanowi dziedzictwo minionej epoki i jako taki powinien być zachowany. Sąd zwrócił także uwagę, że decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, zatem istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rodzaju rozstrzygnięcia ma odpowiednie i wyczerpujące odniesienie się przez organ do ustalonych i udowodnionych okoliczności sprawy, połączone z wykazaniem wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Następnie Sąd powtórzył w zasadzie za organem argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Bernadetta i Jerzy Pietruszka zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której zniszczony budynek dworu w Cergowej powinien zostać skreślony z listy zabytków z powodu utraty przez ten obiekt jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa" w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, powodujące naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, a w szczególności polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnej ekspertyzy przez biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynku, a oparciu się przez sąd wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a tym samym nieustalenie wymaganych czynności zmierzających do odbudowania "dworu w Cergowej", nie ustalenie czy w wyniku stopnia zniszczenia, budynek ten po odbudowaniu posiadałby jeszcze walory zabytku, czy byłby wyłącznie zrekonstruowanym budynkiem o statusie nowego budynku historyzującego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ppsa, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania przyjmując, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m. in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym również przeprowadzenia na żądanie strony dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić również należy, że w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ sam nie dysponuje, powinien on zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie miał dokonać kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 13 u.o.z. w związku z wnioskiem skarżących o wykreślenie budynku z rejestru zabytków. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. W przypadku obiektu budowlanego istotnego znaczenia w kontekście wskazanej przesłanki nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Przy czym stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. W tym kontekście techniczna możliwość zachowania obiektu budowlanego, w tym także w wyniku przeprowadzenia ewentualnego remontu tego obiektu, w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru zabytków. W sporządzonym w rozpatrywanej sprawie opracowaniu Oddziału Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Rzeszowie z 30 kwietnia 2018 r., oceniając stan techniczny dworu, wskazano między innymi, że na dzień przeprowadzenia oględzin jest on katastrofalny. Zawalenie się fragmentów budynku uniemożliwia wejście do środka obiektu. Zawaleniu uległ również ganek od strony ogrodu, będący pierwotnie gankiem frontowym oraz ściana zachodnia na tym odcinku. Podczas przeprowadzonej wizji lokalnej zauważono również liczne spore wykruszenia i ubytki cegieł oraz poważne zawilgocenia na elewacji zachodniej. Zawaleniu uległ również komin wewnątrz budynku tworząc w tym miejscu rumowisko. Ściany parteru są zawilgocone, spękane, miejscami zagrzybione, z zewnątrz całkowicie pozbawione tynków. Pokrycie dachu jest przerdzewiałe i w wielu miejscach nieszczelne. Uszkodzeniu uległ również drewniany ganek, jak i cała część dobudowana później. Północno - wschodni narożnik, stanowiący niemal połowę dobudówki drewnianej uległ zawaleniu, a dach nad tą częścią budynku praktycznie nie istnieje. Jedynie murowane ściany na południowej części rozbudowy są czytelne do pełnej wysokości. Z opinii tej wynika ponadto, że stolarka w całym budynku jest niekompletna, wypaczona, a w oknach zachowały się jedynie ościeżnice, miejscami poprzerastane samosiewami. Pomimo złego stanu zachowania budynku autorzy opracowania stwierdzili, że tzw. dwór w Cergowej nie utracił swoich wartości zabytkowych. Jak wskazano, od czasu wpisu do rejestru zabytków w 2009 r. przy przedmiotowym obiekcie nie przeprowadzono jakichkolwiek prac konserwatorskich lub remontowych. W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa podkreślono, że ten zespół zabudowy posiada wartość historyczną w skali lokalnej. Powyższe wnioski są jednak wyjątkowo ogólnikowe i nie zostały poparte ani jakimkolwiek uzasadnieniem, ani też argumentami opartymi na posiadanej w wymaganym zakresie wiedzy specjalistycznej. Zarówno Oddział Terenowy Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Rzeszowie jak i organ wskazując na wartość historyczną dworu powołali okoliczności historyczne, które legły u podstaw wpisania dworu do rejestru zabytków a nie odnoszące się do jego stanu obecnego. Pominięto całkowicie fakt, że prowadzone obecnie postępowanie jest oparte na innych przesłankach określonych w art. 13 u.o.z. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego badając dopuszczalność wniosku skarżących powinien natomiast ocenić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego czy istnieje techniczna możliwość zachowania wartości użytkowych obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych. Organ nie przeanalizował jednak dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i nie dokonał ich swobodnej oceny ograniczając się do wybiórczego powtórzenia ustaleń faktycznych oraz ogólnikowych wniosków zawartych w opinii Terenowego Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Rzeszowie z dnia 30 kwietnia 2018 r. Zasadnie podniesiono zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem niedostatecznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono przyczyny, dla których organ administracji odmówił uznania racji skarżących powtarzając jedynie rozważania organu w tym zakresie, nie czyniąc własnych ustaleń i ocen. Skarżący trafnie podnoszą, że o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu wydawania decyzji, wynikający przy tym stanie zniszczenia budynku - ze specjalistycznej ekspertyzy jednoznacznie wskazującej, czy możliwe jest dokonanie remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje pozostałe wartości zabytkowe tej budowli. Jak wynika z samej opinii Instytutu, zniszczenie tego obiektu jest znaczne i znajduje się on w stanie katastrofalnym. Organ powinien był więc wyjaśnić, w oparciu o stosowne dowody lub powołać nowe, czy stopień zniszczenia tego obiektu sam w sobie nie spowodował utraty jego wartości zabytkowych, z powodu braku możliwości przeprowadzenia jego remontu przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznych, mając na uwadze jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, powtarzając za organem w uzasadnieniu wyroku, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji. W niniejszej sprawie ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie określił jaki jest rzeczywisty stopień zachowania owej oryginalnej substancji, a co za tym idzie organ nie wyjaśnił, czy doszło do zaistnienia przesłanki "zniszczenia zabytku". Takiej ekspertyzy nie może natomiast zastąpić opinia sporządzona na zlecenie organu przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Opinia ta zawiera w swojej znacznej części opis historyczny, zwięzłą charakterystykę budynku, oddającą wygląd i poszczególne elementy obiektu, jednak w najmniejszym stopniu nie odnosi się do stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu w celu przywrócenia funkcji użytkowych. Opinia Instytutu nie odnosi się do kwestii stopnia jego zniszczenia w kontekście możliwości przeprowadzenia remontu przywracającego funkcje użytkowe budynku. Pozwala to na przyjęcie, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, tym samym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Zaakceptowanie natomiast przez Sąd pierwszej instancji braku dokonania przez Ministra weryfikacji opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa powoduje, że Sąd ten naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i wydanej w sprawie decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę jest obowiązany ustalić czy z uwagi na stopień zniszczenia budynku możliwe jest wykonanie remontu tego obiektu dla przywrócenia jego funkcji użytkowych, przy jednoczesnym zachowaniu wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonania ponownej oceny wniosku skarżących na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych jest przedwczesna. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa.