II SA/Rz 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia[...] listopada 2018 r., nr [...]o odmowie E. U. (dalej: "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art 58 § 1 i 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja ta, jak wynika z dołączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona do rąk dorosłego domownika - A.S. w dniu 21 września 2018 r. Organ II instancji wywiódł skutek doręczenia, jak przy dręczeniu zastępczym, o którym mowa w art 43 K.p.a. i ustalił, że termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 5 października 2018 r. Skarżąca w dniu 8 października 2018 r. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, powołując się na okoliczność nieprzekazania przesyłki przez A. S.. Do wniosku dołączono oświadczenie A.S. potwierdzające, że przesyłkę skarżącej przekazała dopiero w dniu 3 października 2018 r. oraz oświadczenie skarżącej, w którym wyjaśniła, że zaniepokojona brakiem decyzji kilkakrotnie zwracała się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji w sprawie: sierpień 2018 r. (bez wskazania dnia), 18 września 2018 r., 3 października 2018 r. Na dowód powyższego przedstawiła billingi rozmów telefonicznych. W trackie rozmowy z pracownikiem organu w dniu 3 października 2018 r. uzyskała informację, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przesyłki podpisane przez A. S.. W oświadczeniu podała również, że po powrocie do domu skontaktowała się z A. S., która jest jej szwagierką, która przyznała, że zapomniała przekazać przesyłkę. Dokonując oceny wniosku SKO stwierdziło, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Wskazało, że skoro przesyłka dotarła do adresata w dniu 3 października 2018 r., to do 5 października 2018 r. (data do której można było wnieść odwołanie) miała czas na złożenie przewidzianego prawem środka zaskarżenia. Tymczasem w odwołaniu, jak i we wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia oraz w później składanych pismach z dnia 23 października 2018 r skarżąca nie powołała okoliczności mogących świadczyć o braku winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania. W skardze na to postanowienie skarżąca podniosła okoliczności zmierzające do podważenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na M. U.. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 ww. przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stosownie do § 3 ww. przepisu przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Z powyższych regulacji oraz wypracowanego na kanwie spraw tego rodzaju orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Przepis ten przewiduje cztery przesłanki przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, a mianowicie: po pierwsze - wniesienie prośby o przywrócenie terminu, po drugie - uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy; po trzecie - wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; po czwarte - dokonanie jednocześnie z wniesieniem prośby czynności, dla której określony był termin (w tym przypadku wniesienie odwołania). Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to ustanie przeszkody do dokonania danej czynności procesowej, niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności w tym zakresie. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Podkreślić należy, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. jest nieprzywracalny (art. 58 § 3 k.p.a.), a datą, od której należy liczyć ten termin, jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli zatem strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu (art. 58 § 3 k.p.a.). Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym (por.m.in. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16, publ. Lex nr 2190741 oraz wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1992/15, publ. Lex nr 2335078). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem, zatem ten wymóg formalny został spełniony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przyjęło, że prośba E. U. jest nieuzasadniona, gdyż nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ na uzasadnienie przyjętego stanowiska podał, że z oświadczeń własnych A. S. oraz E. U. wynika, że A. S. odebrała w dniu 21 września 2018 r. adresowaną do E. U. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 19 września 2018 r. Z powodu złego samopoczucia związanego z okresem połogu i sprawowaniem opieki nad noworodkiem zapomniała przekazać korespondencję. Przekazanie korespondencji nastąpiło 3 października 2018 r. po uprzednim zapytaniu skarżącej, czy A. S. odebrała od doręczyciela tę korespondencję. Skarżąca w dniu 3 października 2018 r. w wyniku przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z pracownikiem GOPS została poinformowana, kto i kiedy dokonał odbioru przesyłki. Ponadto SKO stwierdziło, że termin do złożenia odwołania upływał 5 października 2018 r. i przy zachowaniu należytej staranności skarżąca miała możliwość złożenia odwołania w terminie. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W dniu 8 października 2018 r. skarżąca w złożyła w GOPS odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w sprawie o świadczenie wychowawcze. W uzasadnieniu wniosku podała, że przesyłkę odebrała inna osoba zamieszkująca pod tym adresem, ale w wymaganym terminie nie przekazała tej przesyłki skarżącej. Do wniosku skarżąca dołączyła swoje oświadczenie i oświadczenie A. S. dotyczące odbioru i przekazania przesyłki skarżącej. Skarżąca we własnym oświadczeniu przedstawiła, że w sposób szczególny monitorowała sprawę rozpatrzenia przez organ I instancji jej wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na M. U., co wykazała informacją o wykonanych połączeniach w kraju. Zaskoczeniem była informacja uzyskana 3 października 2018 r., że decyzja została odebrana przez A. S. w dniu 21 września 2018 r. Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podało, że A. S. była w okresie połogu i zaangażowana w opiekę nad noworodkiem. To właśnie te okoliczności w ocenie Sądu wskazują na uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. W skardze skarżąca podała, że wychowuje dwóch niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym synów, którzy w tym czasie byli chorzy i sama też udokumentowała zaświadczeniem lekarskim, że w okresie od 28. 09.2018 do 07.10 2018 r. była leczona z przyczyn ortopedycznych, a mąż skarżącej jest osobą przewlekle chorą. Powyższe zaświadczenie zostało dołączone wprawdzie do skargi, lecz nie można odmówić mu wiarygodności. Natomiast treść skargi była organowi znana i rzeczą organu było przeprowadzenie powtórnej oceny okoliczności sprawy z możliwością zastosowanie instytucji autokontroli. Powyższych okoliczności organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę. Nie ustalił także sytuacji rodzinnej skarżącej, a więc nie zbadał, czy skarżąca miała możliwość posłużenia się osobą trzecią celem złożenia odwołania w terminie. Powyższe okoliczności zostały zupełnie pominięte przez organ, a które w ocenie Sądu miały istotny wpływ na ocenę okoliczności sprawy w zakresie uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącej. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.), a ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (postanowienia), spełniającym wymogi, o których mowa art. 11 i 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił wskazanym powyżej przepisom postępowania, a w szczególności art. 7-9 K.p.a. Jak już wyżej wspomniano organ administracji publicznej był zobligowany do zbadania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a. może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności konkretnego przypadku, z pomocą wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy podkreślić należy rolę art. 9 K.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wartością chronioną w tej sprawie jest dobro dziecka poprzez umożliwienie zweryfikowania decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia prawa świadczenia wychowawczego w toku instancji. Ponadto Sąd wskazuje, że przedmiotem postępowania jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie przyczyn z powodu, których skarżąca nie wniosła odwołania z zachowaniem terminu. Wskazanym powyżej wymogom organ nie sprostał. Weryfikacja przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu, o których mowa w art. 58 K.p.a. została przeprowadzona z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności a także z błędną oceną tych, na których podjęto rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu. Reasumując należy stwierdzić, że odmawiając przywrócenia terminu w kontekście regulacji przewidzianej w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., bez uwzględnienia całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, organ naruszył art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazane powyżej uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawioną wykładnię, co do uprawdopodobnienia braku winy skarżącej, a także przeprowadzić ocenę spełnienia pozostałych przesłanek, co do których Kolegium nie wypowiedziało się w zaskarżonym postanowieniu. Ocenę należy przeprowadzić kierując się wskazaniami Sądu, co do prawidłowego zastosowania przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego i orzekania zgodnie z regułą wynikającą z art.7a K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.