II OSK 2925/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 40/19 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 40/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r., Nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu, budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w N. (obręb [...]), gmina G., do stanu poprzedniego w zakresie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania w budynku i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy instalacji kotłowej dla lokalu mieszkalnego nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 Prawa budowlanego poprzez uzależnienie możliwości legalizacji poczynionych przez skarżącą robót budowlanych od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez zignorowanie oceny prawnej i faktycznej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 października 2017 r., sygn. II OSK 2493/16, – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy organy administracji niewystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy i nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., ewentualnie – w przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy nie rozpatrzyły możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, mimo że to właśnie jest celem postępowania naprawczego. Organy obu instancji w żaden sposób nie sprawdziły możliwości legalizacji samowoli budowlanej, w tym nie zobowiązały inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych. Nie ustalono, czy roboty mają negatywny wpływ na stan techniczny całego budynku, pogarszają warunki eksploatacji obiektu bądź powodują zagrożenie dla jego mieszkańców. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji oparły swoje rozważania wyłącznie na braku zgody pozostałych współwłaścicieli na zmiany w instalacji centralnego ogrzewania. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie powinny zajmować się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością – zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym (budowlanym), a nie cywilnym, regulującym kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wykonana instalacja centralnego ogrzewania znajduje się w lokalu stanowiącym jej własność, a kocioł w piwnicy, stanowiącej własność jej ojca. Nie jest to pomieszczenie, z którego korzystają pozostali współwłaściciele budynku, a więc nie stanowi ono części wspólnej budynku. Co więcej, przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II OSK 2493/16 w wyroku z dnia 13 października 2017 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. – zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Skoro organy nie rozważyły możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a sąd wojewódzki ich rozstrzygnięcia zaakceptował, to zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie został naruszony art. 153 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła też, że organy nadzoru budowlanego w sposób niedostateczny wyjaśniły sprawę i wadliwie przeprowadziły postępowanie naprawcze, co narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organy nie zebrały bowiem całego materiału dowodowego i nie mogły tym samym właściwie rozpatrzyć sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 153 p.p.s.a., nie zasługują na uwzględnienie, z poniższych przyczyn. W sprawie istotne jest to, że była już ona przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2493/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 40/16, uchylił ten wyrok, zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2015 r. Wobec tego, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zbadanie, czy zalecenia z wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2493/16, zostały wykonane. Należy przypomnieć, że sąd drugiej instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie dokonały należytej oceny stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa, co spowodowało wydanie wadliwych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zastosowanie sankcji w postaci nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest ostatecznością. Dlatego też niezbędnym jest takie ustalenie stanu faktycznego i prawnego, które w sposób jednoznaczny i niebudzący obiektywnie wątpliwości usprawiedliwia nakazanie wykonania czynności najdotkliwszej dla strony. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji powołał przepisy prawa budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w żaden sposób nie odnosząc ich treści do ustalonego stanu faktycznego. Z kolei organ drugiej instancji poczynił rozważania w zakresie definicji przebudowy powołując się przy tym na okoliczności, które nie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto organy nie dokonały żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych związanych z podłączeniem kotła centralnego ogrzewania w taki sposób, aby nie ingerować w części wspólne budynku. Stąd rozważania, czy inwestor powinien legitymować się prawem do dysponowania częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane, na tym etapie postępowania, były co najmniej przedwczesne. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowanego powinny ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji powinny rozstrzygnąć w tym przedmiocie. Analizując rozstrzygnięcia organów administracji, wydane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, należy, za sądem wojewódzkim, stwierdzić, że organy wykonały nałożone na nie zalecenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, [...] stycznia 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji c.o. w budynku i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy instalacji kotłowej dla lokalu mieszkalnego nr [...]. W jej wyniku ustalono m.in., że budynek nr [...] w N. stanowi współwłasność właścicieli wyodrębnionych w tym budynku 8 lokali mieszkalnych. Właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z przynależną komórką lokatorską i jednocześnie inwestorem robót jest E. G. Według wyjaśnień właścicielki kocioł wraz z instalacją c.o. został zamontowany we wrześniu-październiku 2009 r., natomiast wkład kominowy w 2015 r. Inwestorka nie uzyskała pozwolenia na te roboty, nie dokonywała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, nie dysponuje również zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na zrealizowane roboty budowlane. Wcześniej instalacja c.o. w mieszkaniu (obecnie zdemontowana) zasilana była tak jak wszystkie pozostałe mieszkania w budynku – z lokalnej kotłowni RSP N. W ocenie organu pierwszej instancji, wskazanej w decyzji z [...] lipca 2018 r., wykonanie instalacji w obiekcie, zgodnie z art.3 pkt 7a Prawa budowlanego, kwalifikuje się jako przebudowę obiektu budowlanego, a prace z tym związane są, zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy kwalifikowane jako roboty budowlane. Roboty budowlane w zakresie wykonania instalacji kotłowych i grzewczych w obiekcie nie były poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie dokonano zgłoszenia robót do właściwego organu. Działaniami takimi zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 28 – wymienione wyżej roboty zakwalifikowane jako przebudowa obiektu powinny być poprzedzone uzyskaniem takiej decyzji. W wyniku analizy dokonanych ustaleń, organ nadzoru budowlanego uznał, że roboty były prowadzone bez dokumentacji i bez odpowiedniego nadzoru technicznego. Organ stwierdził więc, że nie ma możliwości "naprawienia" wykonanych samowolnie robót w trybie "nakazania czynności i robót budowlanych". Wykonana w piwnicy instalacja kotłowa, lokalizacja i sposób urządzenia lokalnej kotłowni z zainstalowanym kotłem c.o. na paliwo stałe narusza przepisy art. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności § 97 (niezgodna wysokość drzwi), § 136 (niewłaściwe pomieszczenie techniczne), § 140 (niewłaściwe przewody kominowe), § 234 (brak wymaganych przepustów instalacyjnych – niezabezpieczone przejścia rurowe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym Polskiej Normy PN-B-02411:1987 powołanej w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia w zakresie pkt 2.1.3-2.1.6 i2.1.8-2.1.10. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku na wykonywanie robót potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości nie ukonstytuowała się formalnie wspólnota mieszkaniowa, a więc nie został powołany zarząd ani osoba reprezentująca wspólnotę na zewnątrz. W takim przypadku prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane inwestor mógłby uzyskać poprzez indywidualne oświadczenia woli uzyskane od każdego ze współwłaścicieli. Inwestor takich oświadczeń nie uzyskał, co sam potwierdził. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestora nieruchomością wspólną na cele budowlane wyklucza zatem możliwość legalizacji wykonanych samowolnie robót. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy, decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podkreślając, że w wyniku przeprowadzonych przez skarżącą robót doszło do ingerencji w instalację budynku (odłączenie istniejących grzejników i montaż nowej instalacji), co oznacza, że zmieniły się jego parametry użytkowe i techniczne. Okoliczność ta w pełni uprawniała organ do przyjęcia, że przeprowadzone roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy inwestor przedmiotowe roboty budowlane mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ przebudowa stanowi przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił też, za organem pierwszej instancji, że nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych, ponieważ doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – komórka, w której urządzono kotłownię, narusza § 136 ww. rozporządzenia. Zakres wykonanych robót sprawia, że nie ma możliwości wykonania instalacji kotłowej bez ingerencji w części wspólne budynku. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. – stan faktyczny sprawy został należycie ustalony, a w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. W odniesieniu do redakcji zarzutów naruszenia prawa materialnego, na wstępie przypomnieć należy, że przepis art. 51 Prawa budowlanego składa się z siedmiu ustępów, w tym ustępy 1 i 3, odpowiednio, z trzech i dwóch punktów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu, żądania czy rozstrzygnięcia. Prawidłowo organy zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane (wykonanie nowej instalacji centralnego ogrzewania) jako przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Prawidłowo też organy, z uwagi na samowolne wykonanie ww. robót, uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, czyli tzw. procedura naprawcza. Opisane roboty zostały przez skarżącą kasacyjnie zakończone i dlatego, jak słusznie uznały organy, w takiej sytuacji znajdują zastosowanie regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Za sądem wojewódzkim należy powtórzyć, że organy w sposób wystarczający wykazały i wyjaśniły, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Pomieszczenie, w którym zamontowany jest kocioł c.o. na paliwo stałe wraz z instalacją kotłową, nie spełnia wymagań technicznych w zakresie wysokości, kubatury oraz wentylacji, a komin nie ma wymaganej przepustowości. Ewentualna próba doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem łączyłaby się z koniecznością dokonania istotnych zmian i przeróbek w obiekcie budowlanym, do którego inwestor nie jest w stanie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i niezbędna byłaby ingerencja w części wspólne budynku. Innymi słowy, inwestor musiałby zrealizować prace budowlane, na których wykonanie niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej decyzji nie uzyskałby z uwagi na wyrażany przez innych właścicieli brak zgody. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.