II OSK 1828/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 15/19 w sprawie ze sprzeciwu K. sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. sp. z o.o. w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 15/19, oddalił sprzeciw K. sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], odmówił D. S.A. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym murami oporowymi, na terenie działki nr [...] obręb [...] [...] oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej ul. [...] dz. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż w sprawie nie został spełniony podstawowy wymóg umożliwiający ustalenie warunków zabudowy, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) tj. wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, natomiast brak jest zabudowy handlowo-usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania D. S.A. w [...] i J. A., decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło w całości powyższą decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w wynikach analizy urbanistycznej brak jest dostatecznych informacji pozwalających potwierdzić ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Brak jest bowiem prostego wyliczenia działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego z podaniem ich funkcji. Powyższe uniemożliwia zweryfikowanie, czy istotnie w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem konieczność uzupełnienia wyników z analizy urbanistycznej o zestawienie działek objętych obszarem analizowanym i co najmniej wskazaniem funkcji występującej na niej zabudowy. K. Sp. z o.o. w [...] wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie organ ten nie wyszczególnił i nie podkreślił w treści decyzji naruszeń organu I instancji w zakresie przepisów postępowania, których naruszenie powoduje konieczność zastosowania wskazanego wyżej przepisu, to z jej treści jednoznacznie kwestia ta wynika. Sąd podniósł, że podstawą odmowy wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mającej stanowić obiekt handlowy (sklep) było zawarte w analizie architektonicznej stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy o funkcji mieszkaniowej, nie stwierdzono natomiast funkcji, jaką ma pełnić obiekt, będący przedmiotem wniosku, tj. obiektu o funkcji handlowej, zatem – zdaniem organu – nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, takie podejście nie zasługuje na akceptację. Nie ma bowiem podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmienna interpretacja omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której w zabudowie mieszkaniowej nie byłoby możliwe uzyskanie warunków zabudowy na takie obiekty, jak sklepy, kioski czy zakłady kosmetyczne. Organ II instancji trafnie zatem,, zdaniem Sądu zauważył, iż obiekty o funkcji handlowej bądź usługowej, służące zaspokajaniu codziennych potrzeb bytowych mieszkańców, nie są sprzeczne z funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełniają. Należy wręcz uznać, iż obiekty o takim charakterze winny stanowić niezbędny element zabudowy mieszkaniowej, gdyż są z nią ściśle zespolone. Zatem stwierdzenie w analizie, iż w obszarze analizowanym, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa, brak obiektów o funkcji handlowej bądź usługowej służących obsłudze mieszkańców nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiego obiektu. Słuszne są też zastrzeżenia Kolegium co do tego, czy w niniejszej sprawie prawidłowo został określony obszar analizowany, albowiem 3-krotna szerokość frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest wielkością minimalną. Organ I instancji, przy rozpatrywaniu takiej sprawy powinien wyjaśnić, dlaczego ograniczył się do tak określonego obszaru. W szczególności wskazane jest wyjaśnienie tej kwestii w szerszym zakresie i kontekście urbanistyczno-architektonicznym. Przyjmując, iż funkcja handlowa obiektu nie pozostaje w sprzeczności z ustaloną w analizie funkcją mieszkaniową a stanowi jej kontynuację i rozwinięcie, uznać należy, iż brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji z tego tylko powodu. Natomiast wydanie decyzji pozytywnej w zakresie złożonego wniosku wymagało ustalenia szczegółowych parametrów działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynikających z wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co wymaga szczegółowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, której w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, poprzestając na stwierdzeniu braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Brak stosownych ustaleń w tym zakresie należy uznać za naruszenie przepisów postępowania nakazujących organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że zostaje spełniona przesłanka uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. przeprowadzenie ponownej, prawidłowej i pełnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, która umożliwi ocenę wniosku pod kątem wymogów, o których mowa w ww. rozporządzeniu, wymaga wykonania nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Skargą kasacyjną K. sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W ocenie strony skarżącej konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o wskazane w decyzji organu II instancji elementy, jeżeli rzeczywiście jest konieczne, nie jest istotnym nie dającym się usunąć uchybieniem, które prowadzić musi do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, ewentualnie dokonując uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. Zdaniem organu II instancji zachodzi konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej o wskazanie konkretnych działek i ich funkcji. Mając na uwadze, że w analizie wyznaczono obszar analizowany, to wskazanie konkretnych działek i ich funkcji wchodzących w ten obszar nie jest istotnym uchybieniem wymagających wydanie decyzji kasacyjnej. Ponadto, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, stwierdzenie takie wynika z merytorycznej oceny materiału dowodowego i jest de facto orzeczeniem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z parkingami niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z murami oporowymi oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej ul. [...], działka nr [...], na terenie działki nr [...] obręb [...] [...], ul. [...], gmina [...]. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wskazano jedynie - bez podania jakichkolwiek danych - że "w analizowanym obszarze wszystkie działki położone na wschód i południowy wschód na obszarze ograniczonym od północy ulicą [...], od wschodu i południa ul. [...], a od zachodu ul. [...] - są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Działki położone na południe są niezabudowane, zaś na zachodzie część działek jest niezabudowanych zaś część położona przy ul. [...] jest zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na północ po drugiej stronie ul. [...], znajdują się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i w związku z powyższym brak było podstaw do rzetelnego stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dostępności co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane (o czym była mowa powyżej) uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.