II OSK 2903/18

Dnia 30 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 357/18 oddalającego sprzeciw J. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 357/18, oddalił sprzeciw J. D. (dalej jako skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], którą uchylono decyzję Burmistrza J. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb K., gm. J.y (z rojektowanym podziałem działki nr [...] i wydzieleniem pięciu działek, w tym czterech do zabudowy o powierzchniach: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz drogi wewnętrznej [...] ha), i przekazano sprawę organowi I nstancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. D. w dniu 2 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Burmistrza J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Burmistrz J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że lanowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na obszar analizowany składają się grunty rolne niezabudowane. Nadto wskazano, że egionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 20 września 2017r. "negatywnie zaopiniował inwestycję." W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanej w jej wniosku. Wskazała na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w akresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz przeprowadzenia dowodu z akt sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością. Podkreślono, że obszar analizowany wyznaczony na potrzeby sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został błędnie określony tj wg. minimalnej dopuszczalnej granicy, kiedy wystąpiły w sprawie okoliczności uzasadniające jego rozszerzenie. Zarzucono wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 488 m od jej działki. Wyjaśniła, że jest to jej drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], gdyż decyzje organu I instancji były już dwukrotnie uchylane przez SKO w O. W pismie z dnia 31 stycznia 2018r. skarżąca zmodyfikowała wniosek z dnia 2 sierpnia 2017 r., w zakresie przesunięcia jednej z granic i dodania nowej działki, jak na załączonej mapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu I nstancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na obecnym etapie postępowania nie sposób stwierdzić czy organ I instancji trafnie wyznaczył obszar w minimalnym wymiarze, oraz że brak było podstaw do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Wskazano, że załączona analiza bardzo pobieżnie opisuje działkę inwestycyjną i jej sąsiedztwo, w zasadzie nie wiadomo, czy zabudowa wsi K. jest zwarta, czy też rozproszona. Wyjaśniono, że wyznaczenie obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie - na działkach sąsiednich. Organ zauważył, że co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru. Nie można wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które winno wynikać z okoliczności tej sprawy. Podkreślono, iż dwołania wynika, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 488 m, a adto zdaje się, że działka odwołującej jest zlokalizowana poza wsią, zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej. Organ zaznaczył, iż nie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że Burmistrz bezpośrednio dla działki sąsiadującej z działką inwestorki tj. dla działki nr [...] wydał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z arażem i budynkiem gospodarczym z zewnętrznym basenem. W tej sprawie organ I instancji nie widział problemu z wyznaczeniem obszaru analizowanego w promieniu zbliżonym do 500 m przy froncie działki ok. 23 m, i ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności te poddają w wątpliwość rzetelność wykonanej obecnie analizy. Wielce niepożądane i naruszające praworządne działanie organu administracji jest odmienne stanowisko, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym. Organ II instancji wobec braku podania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków wskazał na konieczność wezwania przez organ I instancji wnioskodawczyni do uzupełnienia lub doprecyzowania wniosku w tym zakresie. Organ zauważył, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie rozstrzyga się o podziale nieruchomości, o który to podział wnioskowała strona. Według Kolegium stwierdzone wady powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną analizę i yskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Uchybienia te uprawniają konkluzję o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki nr [...] stanowiło naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił, co est wynikiem błędnej oceny materiału dowodowego, czy zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, a znajdująca się w niewielkiej odległości od obszaru analizowanego, pozwala na zabudowę działki inwestycyjnej poprzez posadowienie czterech budynków mieszkalnych. Przed przystąpieniem do dokonania we wskazanym zakresie rozpatrzenia wniosku inwestorki organ będzie zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie przeznaczenia i gabarytów - szerokości - projektowanych obiektów budowalnych, jak również uwzględni modyfikację wniosku z nia 31 stycznia 2018 r. Dopiero wówczas winien zlecić wykonanie nowej analizy i owego projektu decyzji. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając SKO w O. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z przepisami art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazała na kilkukrotne, za każdym razem odmowne, rozpatrywanie jej dwóch wniosków w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki [...] położonej w obrębie Kiwity przez organ I instancji. W jej ocenie istnieją przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do meritum. Zauważyła, że organ I instancji uporczywie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla jej inwestycji a obec tego Kolegium winno same ustalić takie warunki zabudowy. Organ I instancji naruszył zasadę równości ustalając warunki zabudowy dla działki sąsiedniej, zaś odmawia takiego ustalenie dla jej działki. Obawia się, że po otrzymaniu decyzji Kolegium organ I instancji ponownie odmówi ustalenia warunków zabudowy. W wiązku z powyższym obecne uchylanie decyzji i przekazywanie do ponownego rozpatrzenia jest bezcelowe i jedyną możliwością rzetelnego rozpoznania wniosku jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez Kolegium. W ocenie skarżącej to, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ odwoławczy nie może takich warunków ustalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Ol 357/18, oddalił sprzeciw J. D.. Sąd mając na uwadze zakres kognicji sądowej w sprawach, w których przysługuje sprzeciw od decyzji administracyjnej opartej na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności takiej decyzji organu odwoławczego wydanej w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że o uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o pstępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369, z późn.zm., dalej: p.p.s.a.), decyduje ustalenie czy został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw dokonuje oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd wyjaśnił, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczył, iż wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się ze stwierdzeniem przez organ II instancji, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził to postępowanie w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko organu, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej, co jest możliwe wtedy, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Ustalenia organu powinny znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami z art. 107 § 1 k.p.a. Organy mają zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu i prawo wypowiedzenie sie co do zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) W myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Sąd zaznaczył, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom sprzeciwu, brak było podstaw do uznania, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci sporządzenia wymaganej w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p., przy ustaleniu obszaru analizowanego w zakresie większym niż trzykrotna wielkość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oraz mógł wystąpić o niezbędne uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według Sądu, podstawą do wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Zdaniem Kolegium, organ nie uzasadnił z jakich względów przyjął do analizy obszar minimalny, określony przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało także na sprzeczności i nieścisłości zawarte w samej analizie. Sąd zaznaczył, że niewątpliwie obszar analizowany wyznacza się - co do zasady - w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie. Jednakże nie wyklucza to możliwości objęcia analizą większego obszaru, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, dostępny CBOSA). Zdaniem Sądu, powyższe braki w istocie uniemożliwiły poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania. Organ odwoławczy uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., że z uwagi na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślił, iż przygotowanie takiego dokumentu, przez uprawnionego urbanistę, na etapie postępowania odwoławczego w tej sprawie, nie stanowi jedynie uzupełnienia materiału dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Ze znowelizowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wynika, że przepisów § 2 i 3 art. 136 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione art. 136 § 4 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że uwzględnienie stanowiska skarżącej w zakresie przygotowania analizy urbanistycznej oznacza, że w przypadku usunięcia dotychczasowych uchybień, braku wyjaśnienia jaki charakter posiada sąsiadująca zabudowa, oraz jaki charakter posiadają nieruchomości zlokalizowane w otoczeniu działki skarżącej, powstanie w istocie nowa analiza urbanistyczna - zarówno pod względem, zasięgu terytorialnego nieruchomości objętych analizą, jak i ewentualnie obiektów wziętych pod uwagę w takiej analizie. Sporządzenie takiej analizy na etapie postępowania odwoławczego, stanowiłoby, w ocenie Sądu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sporządzenie takiej analizy urbanistycznej stanowi bowiem podstawowy dokument, z którego wynika dopuszczalna możliwość zagospodarowania działki z uwagi na istniejące w najbliższym otoczeniu warunki zagospodarowania terenu. Sąd wskazał także, że stosownie do zapisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., przygotowana w taki sposób decyzja winna stanowić przedmiot uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na fakt, iż działka skarżącej położona jest w obszarze objętym jedną z form ochrony przyrody - uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. (Dz. Urz. Woj. W. z 2016 r. poz. 4172). Ponadto Sąd zauważył, iż z uwagi na modyfikację wniosku dokonaną w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. organ odwoławczy zobligowany byłby do uwzględnienia tej zmiany, choć jak wskazuje inwestorka zmiana ta dotyczy przesunięcia jednej z granic oraz dodanie jednej działki. Sąd uznał, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium z uwagi na wyżej podniesione okoliczności, byłoby zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym rozmiarze, co byłoby nadmiernie utrudnionym i co wyczerpuje przesłankę z art. 136 § 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w tej sprawie, w oparciu o złożony wniosek z 2 sierpnia 2017r., organ I instancji po raz pierwszy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zawarte w tym wniosku dane, jak również przyjął w analizie urbanistycznej obszar analizowany o wielkości równej jedynie trzykrotności wielkości frontu działki tj. 168 m od granic działki w każdą stronę. Ustalenia te zostały dokonane na skutek określonych parametrów z wniosku strony, gdzie inwestorka zmodyfikowała i to znacznie swój pierwotny wniosek z dnia 4 lipca 2016 r., w którym wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych oraz 4 działek. Sąd zaznaczył, że to w odniesieniu do takiego wniosku wcześniej orzekał Burmistrz oraz Kolegium. Obecnie zaś rozstrzygnięcia są pierwszymi w tej sprawie. Obecny wniosek dotyczy innej liczby budynków mieszkalnych, jak również wydzielonej liczby działek w wyniku ich podziału, co do którego strona nie otrzymała odrębnej decyzji o podziale nieruchomości. Nie można zatem na obecnym etapie postępowania przesądzać, że w sprawie tej przesądzające są wcześniejsze decyzje organu I instancji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej właściwie zobowiązał Burmistrza do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku okoliczności wydania dla działki sąsiadującej o nr [...] obr. K. warunków zabudowy dla budowy podobnej z wnioskiem inwestorki, gdzie wówczas w decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmowała obszar znacznie przekraczający trzykrotną wielkość frontu tej działki. Podkreślił, że z art. 8 § 2 k.p.a. wynika brak możliwości odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, ani też dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136, w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji (powinno być organ II Instancji) nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego we wnioskowanym przez skarzącą zakresie oraz, że istnieją przesłanki do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - Burmistrzowi Miasta J., czego skutkiem było nieoprawidłowe oddalenie sprzeciwu skarżącej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niniejsza sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny, podczas gdy przy jej rozpoznaniu została naruszona zasada praworządności, nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie nie oceniono sprawy na tej podstawie, co skutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu skarżącej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględninie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, iż SKO w O. przy ponownym rozpozaniu niniejszej sprawy winno rozpoznać co do meritum sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Wystąpiła także o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Skarżąca kasacyjnie uważa, że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ II instancji decyzji co do meritum. Instyutucja sprzeciwu miała doprowadzić do zmiany utartego zwyczaju uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. W jej ocenie w sprawie nie istniały żadne przesłanki, dla których organ II instancji nie mógłby rozpoznać wniosku skarżącej i wydać merytorycznej decyzji. Odnosząc się do stanowiska Sądu, że zakres postępowania dowodowego, który musiałby przeprowadzić organ II instancji jest zbyt obszerny, wymagałoby to sporządzenia nowej analizy urbanistycznej oraz dokonania uzgodnienia z RDOŚ, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, skarżąca kasacyjnie podnosi, że zasada dwuinstancyjności nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny być przeprowadzone wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast organ II instancji pełni jedynie funkcję kontrolną. Takie rozumienie wykluczałoby zastosowanie w praktyce art. 136 k.p.a. Uważa, że postępowanie zarówno przed organem I jak i II instancji ma charaktrer merytoryczny, co umożliwia uzupełnienie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w odwołaniu (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17). Z charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji poprzedza powołanie urbanisty, który ma sporządzić projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz przeprowadzenie stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia). Podkreśliła, że nie istnieje żaden przepis prawa, z którego miałaby wynikać norma prawna zakazująca zlecenia ww. czynności organowi odwoławczemu. Sąd w uzasadnieniu nie wskazał podstaw prawnych, z których miałoby wynikać, że organ odwoławczy nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego we wskazanym zakresie. Skarżąca wskzała, że zasadą postępowania odowoławczego jest wydanie merytorycznej decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę indywidualną, a prowadzone przez niego postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpoznania sprawy i zakończenia jej merytoryczną decyzją II instancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasatoryjnej. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że analiza urbanistytczna oraz uzgodnienie z RDOŚ są istotnymi, lecz nie jedynymi dowodami istotnymi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci chociażby samego wniosku Skarżącej oraz przedłożonych map jest na tyle obszerny, by stwierdzić, czy planowana decyzja spełnia wszystkie warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Poza tym organ I jak i II instancji dysponuje aktami postępowania przeprowadzonego w roku 2013 dla bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką, działki nr [...], gdzie decyzją Burmistrza Miasta J. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy, i akta te mogą posłużyć jako uzupełnienie materiału w sprawie z wniosku skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się naruszenia zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skarżąca wskazuje na okoliczność prowadzenia w stosunku do jej działki nr [...] w obrębie K. dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sprawa z wniosku z dnia 4 lipca 2016 r. była już trzykrotnie rozpoznawana przez Burmistrza Miasta J. i za każdym razem odmawiano ustalenia warunków zabudowy powołując sie na takie same jak w niniejszej sprawie okoliczności, tj. brak podstaw do rozszerzenia minimalnego obszaru analizowanego i zastosowanie promienia o długości równej 3-krotności frontowej krawędzi działki. Decyzje te SKO w O. uchylało trzykrotnie stwierdzając, że organ I instancji bezpodstawnie odmawia rozszerzenia obszaru analizowanego do odległości 500 m kiedy rozszerzenie obszaru analizy ponad minimalny pozwoli na jego rzetelną analizę oraz wykazanie kontynuacji dotychczasowej funkcji bądź jej brak. Uzasadniało konieczność poszerzenia obszaru analizy charakterem zabudowy we wsi K.. Skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji uporczywie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla jej nieruchomości podczas gdy ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nią. Skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu, że niniejsze postępowanie znacząco różni się od postępowania z jej wniosku z 4 lipca 2016 r. wobec czego wydane w jego toku decyzje nie mają charakteru przesądzającego. Wskazuje, że oba postępowania dotyczą tej samej działki i różnią się jedynie sposobem jej zagospodarowania w zakresie ilości działek powstałych po podziale oraz ilości budynków, podczas gdy charakter i przeznaczenie inwestycji jest identyczne. Minimalny promień obszaru analizowanego wyznaczony przez organ I instancji jest w obu postępowaniach identyczny bowiem wymiary działki, której postępowania dotyczą nie ulegają zmianie. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie, że drugie z toczących się dla przedmiotowej nieruchomości postępowań pozostaje bez znaczenia dla niniejszego. Na podstawie podobieństw można wnioskować, że utrzymanie w mocy decyzji kasatoryjnej będzie skutkować kolejnymi odmowami warunków zabudowy przez organ I instancji oraz kolejnymi decyzjami kasatoryjnymi jak przy pierwszym wniosku skarżącej. Toczące się od kilku lat postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki uniemożliwiają skarżącej dysponowanie nieruchomością i stanowią działanie wbrew słusznemu interesowi obywatela. Skarżąca wskazuje, że dokonana modyfikacja wniosku polegająca na przesunięciu i dodaniu jednej z wewnętrznych granic de facto nie zmienia przeznaczenia i charakteru planowanej inwestycji i nie jest modyfikacją, która skutkowałaby nadmiernym utrudnieniem w przeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania uzupełniającego. W obliczu konieczności zlecenia przez organ II instancji sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, nie powinno stanowić znaczącego utrudnienia czy inwestycja zakłada podział na 4 czy 5 działek, bowiem nowa analiza przeprowadzana byłaby dla aktualnego żądania skarżącej. Skarżąca podnosi, że Sąd przekroczył granice swobodnej oceny dowodów uznając, że decyzja kasacyjna doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że organ ten, podczas ponownego rozpoznania drugiego z wniosków skarżącej, kilkukrotnie nie uwzględnił zaleceń organu II instancji, co prawdopodobnie nastąpiłoby w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z powyższą regulacją nie miało znaczenia złożone przez skarżącą kasacyjnie oświadczenie o rozpozaniu niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie bowiem ustawowo (art. 182 § 2 a P.p.s.a.) zostało przesądzone, że skarga kasacyjna od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Olsztynie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej J. D. zarzuty są pozbawione podstaw i prowadzą do oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że decyzja Burmistrza J. z [...] stycznia 2018 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb K., gm. J. (z projektowanym podziałem działki nr [...] i wydzieleniem pięciu działek, w tym czterech do zabudowy o powierzchniach: [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha oraz drogi wewnętrznej [...] ha), została wydana z uchybieniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując jednocześnie jakie czynności należy podjąć w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność ponownego rzetelnego przeprowadzenia analizy urbanistycznej bowiem nie jest w stanie stwierdzić czy organ I instancji trafnie wyznaczył obszar analizowany w minimalnym wymiarze jaki określa § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), czy nie było podstaw do do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Wykonanana analiza bardzo pobieżnie opisywała działkę inwestycyjną i jej sąsiedztwo. Trudno było na jej podstawie ustalić czy zabudowa wsi Kiwity jest zwarta czy też rozproszona. Podkreślono, że nie ma przeszkód by obszar analizowany wyznaczyć stosując większy niz minimalny promień wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru. Okoliczności sprawy mogą uzasadniać nawet znaczne powiększenie analizowanego obszaru. Organ II instancji zaznaczył, że z odwołania wynikało, iż najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 488 m od działki objetej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Działka odwołującej się znajduje się poza wsią, zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Burmistrz dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorki tj. dla działki [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wydał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynkiem gospodarczym z zewnętrznym basenem. Wówczas organ ten nie widział problemu w wyzanczeniu obszaru analizowanego o promieniu zbliżonym do 500 m przy froncie działki ok. 23 m i ustaleniu warunków zabudowy. Poddawało to w wątpliwość rzetelność analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy słusznie zauważył, że w oparciu o tak przeprowadzoną analizę nie był w stanie ocenić prawidłowości ustaleń poczynionych na jej podstawie. Wobec tego również wydana na podstawie takiej analizy decyzja o warunkach zabudowy była wadliwa. W istocie zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie wyjaśnił czy zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie, rozumianym szerzej od trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, a znajdująca się w niedalekiej odległości od wyznaczonego obszaru analizowanego, pozwala na zabudowę działki inwestycyjnej w sposób wkazany we wniosku, to w ocenie NSA należało dokonać korekty ustaleń analizy w tym zakresie. Nadto organ odwoławczy zalecił aby przed zleceniem nowej analizy i sporządzeniem nowego projektu decyzji organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz uwzględnił modyfikację wniosku dokonaną pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da sie pogodzić z planowaną inwestrycją. Stwierdzenie w analizie, że zabudowa na analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, że przeprowadzenie wskazanych czynności, w szczególności przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej w oparciu o zmodyfikowany i uzupełniony przez inwestora wniosek ma charakter szczególnie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wybór urbanisty oraz zlecenie mu przeprowadzenia analizy należy zatem do kompetencji właściwego miejscowo wójta, burmistrza czy prezydenta miasta jako organu I instancji. Organy administracji zgodnie z zasadą praworządności przestrzegają swojej właściwości a zatem nie jest możliwe aby organ odwoławczy przeprowadzał w postępowaniu odwoławczym zamiast organu I instancji te czynności, które nie mają charakteru uzupełniającego. Za takie na pewno należy uznać przeprowadzenie analizy urbanistycznej czy uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ. W ocenie NSA, nawet rozrzeszenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o znowelizowany art. 136 § 2 i 3 k.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 k.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie istnieje przepis prawa, który w określonych sytuacjach, kwalifikowanych jako "nadmiernie utrudnione przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego" wyłacza możliwość przeprowadzenia w ramach 136 § 2 i 3 k.p.a. postępowania wyjaśniającego. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a następnie uzgodnienie go z RDOŚ a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z powyższą zasadą. Wydać decyzję administracyjną można jedynie w oparciu o taki dokument, którego forma i zakres odpowiada przepisom dotyczącym tego dokumentu (rozporządzenie). A skoro zakres analizy urbanistycznej, będącej podstawą do sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy, musiałby ulec dostosowaniu do obowiązujących przepisów, powinno się to odbyć przed organem I instancji przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Sąd I instancji odniósł się w uzasadnienu wyroku do ww. przepisów a więc wykazał, że ogran odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego obejmujące ww. czynności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy w ramach uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. takich czynności jak: zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej przyjmującej obszar analizowany szerszy niż trzykrotność frontu działki [...] oraz dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że zakres tych czynności wykracza znacząco poza zakres pojęcia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Jak słusznie zauważył ten Sąd, z nowelizacji art. 136 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), w szczególności z art. 136 § 4 k.p.a. wynika, że przepisów § 2 i 3 art. 136 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie NSA, zobligowanie organu odwoławczego do wyboru urbanisty i zlecenie mu dokonania analizy urbanistycznej określonego terenu a następnie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wystąpienie do RDOŚ o uzgodnienie tego projektu wskazuje obiektywnie na możliwe trudności organu odwoławczego w przeprowadzeniu takich czynności we własnym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter koniecznych do przeprowadzenia czynności powoduje, że organ ten w istocie samodzielnie prowadzi od początku całe postępowanie wyjaśniające zamiast organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie jest jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody ale prowadzi do przeprowadzenia go od nowa w pełnym zakresie. Z tego wynika, że będzie to nadmiernie utrudnione. Zdaniem NSA, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spowodowała, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe, które pozwoli sporządzić analizę urbanistyczną, która będzie uwzględniać istniejący w obszarze analizowanym szerszym niż trzykrotność frontu działki sposób zabudowy. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Nie bez znaczenia jest również fakt, na co zwracał uwagę Sąd I instancji, że przeprowadzenie analizy według zaleceń organu dowoławczego - wyjaśnienie jaki charakter ma sąsiadująca zabudowa - doporowadzi w istocie do dokonania nowej analizy urbanistycznej tak pod względem jej zasięgu terytorialnego jak i obiektów wziętych w niej pod uwagę. Powstałby zatem dokument, który nie istniał w poprzednim postępowaniu i nie był przedmiotem oceny organu I instancji. W tej sytuacji sporządzenie nowego, odrębnego od poprzedniego dokumentu, o charakterze fundamentalnym dla wydania przedmiotowej decyzji podlegałoby ocenie wyłącznie organu odwoławczego i przekreślało tym samym możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku trudno mówić o zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Także konieczność uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyklucza kompetencje w tym zakresie organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie ma także kompetencji do rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy (właściwy jest wskaznany w u.p.z.p. organ I instancji) a tym samym organ odwoławczy nie ma możliwości uwzględnić modyfikacji wniosku, której skarżąca dokonała w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. Nie ma tu znaczenia nieistotny w ocenie skarżącej zakres dokonanej modyfikacji dla rozstrzygnięcia sprawy. Liczy się fakt, że organ odwoławczy nie jest organem uprawnionym do przyjęcia modyfikacji wniosku w jakimkolwiek zakresie do jego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie może także we własnym zakresie dokonać oceny jakie były powody odstąpienia przez organ I instancji od utrwalonej praktyki podobnego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pełną dokumentacją w tym zakresie dysponuje organ I instancji. Treść decyzji z 4 grudnia 2014 r. nie jest wystarczająca. Wobec powyższego NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy dochował zgodności rozstrzygnięcia z wymogami art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczyły o naruszeniu przepisów postępowania a nadto kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, doprowadzenie do sporządzenia projektu decyzji oraz jej uzgodnienie z RDOŚ nie jest postępwaniem dowodowym uzupełniającym z art. 136 k.p.a. bowiem przeprowadzenie tych czynności stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej NSA uznać należy za niezasadny bowiem Sąd I instancji nie wypowiadał się co do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego i kwestii związanych z odmową wydania warunków zabudowy. Meritum sprawy nie było przedmiotem oceny Sądu bowiem Sąd oceniał jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej stwierdzono wymogi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej zostały spełnione a zatem właściwym było wydanie wyroku oddalającego sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Fakt, że skarżąca wyraża uzasadnioną okolicznościami obawę, iż w sytuacji oddalenia sprzeciwu postępowanie wróci do organu I instancji, który wzorem rozstrzygnięć wydanych w poprzednich postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do działki [...] kolejny raz odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie świadczy jednak w żaden sposób o wadliwości wydanej przez organ decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wadliwości zaskarżonego wyroku oddalającego sprzeciw. Jeśli taka sytuacja zaistnieje skarżąca będzie mogła skorzystać z przysługujących jej środków odwołania. Końcowo zauważyć należy, że strona uważająca, iż tępowanie w sprawie toczy się zbyt długo może wykorzystać środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnegoa bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Sama jednak długość trwania postępowania nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja jest wadliwa. Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji właściwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie i wniesiony sprzeciw zasługiwał na oddalenie w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.