II SA/Ol 357/18

 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. D. (dalej: skarżąca, inwestorka), od decyzji wydanej przez Burmistrza J. (dalej: Burmistrz) z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb K., gm. J. (z projektowanym podziałem działki nr [...] i wydzieleniem pięciu działek, w tym czterech do zabudowy o powierzchniach: 0,1652 ha, 0,1002 ha, 0,1767 ha, 0,1540 ha, 0,3017 ha oraz drogi wewnętrznej 0,1209 ha), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia 2 sierpnia 2017 r., J. D., zwróciła się do Burmistrza J. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, na działce ew. nr [...], obręb K., gm. J., wraz z projektowanym podziałem działki nr [...] i wydzieleniem pięciu działek, w tym czterech do zabudowy o powierzchniach: 0,1652 ha, 0,1002 ha, 0,1767 ha, 0,1540 ha, 0,2017 ha oraz drogi wewnętrznej 0,1209 ha. Wskazała, że działka inwestycyjna ma 9.587m², podała przy tym charakterystyczne parametry zabudowy: powierzchnię zabudowy (ok. 100m²), wysokość zabudowy (dwie kondygnacje, w tym poddasze mieszkalne), geometrię dachu (dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35º-45º), linię zabudowy (100 m od brzegu jeziora i 25 m od krawędzi jezdni). Opisany wyżej wniosek został uzupełniony w dniu 29 sierpnia 2017 r., gdzie załączono mapę z koncepcją zagospodarowania działki. Decyzją z dnia 2 stycznia 2018 r. Burmistrz J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na obszar analizowany składają się grunty rolne niezabudowane. Nadto wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 20 września 2017 r. "negatywnie zaopiniował inwestycję." W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przeprowadzenie w oparciu o art. 126 k.p.a. (winno być 136) uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska (dalej: RDOŚ). Wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], bezpośrednio sąsiadująca z jej nieruchomością. Zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne wykonanie obszaru analizowanego (wg. minimalnej dopuszczalnej granicy), w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego. Nadto zarzuciła naruszenie art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ. Podniosła także naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, prowadzącego do niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie mające na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podkreśliła, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 488m od jej działki. Wyjaśniła, że jest to jej drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], gdyż decyzje organu I instancji były już dwukrotnie uchylane przez SKO. Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek z 2 sierpnia 2017 r., w zakresie przesunięcia jednej z granic i dodania nowej działki, jak na załączonej mapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że na obecnym etapie postępowania nie sposób stwierdzić, czy organ I instancji trafnie wyznaczył obszar w minimalnym wymiarze, oraz że brak było podstaw do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Wskazano, że załączona analiza bardzo pobieżnie opisuje działkę inwestycyjną i jej sąsiedztwo, w zasadzie nie wiadomo, czy zabudowa wsi K. jest zwarta, czy też rozproszona. Wyjaśniono, że wyznaczenie obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie - na działkach sąsiednich. Z uwagi na powyższe, co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru. Podano, że nie można wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które winno wynikać z okoliczności tej sprawy. Z odwołania wynika, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 488 m, a nadto zdaje się, że działka odwołującej jest zlokalizowana poza wsią, zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej. Podkreślono, że nie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż Burmistrz bezpośrednio dla działki sąsiadującej z działką inwestorki tj. dla działki nr [...] wydał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynkiem gospodarczym z zewnętrznym basenem. Z załączonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że organ i instancji nie widział problemu z wyznaczeniem obszaru analizowanego w promieniu zbliżonym do 500 m przy froncie działki ok. 23 m, i ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczności te poddają w wątpliwość rzetelność wykonanej obecnie analizy. Wyjaśniono, że wielce niepożądane i naruszającym praworządne działanie organu administracji jest odmienne stanowisko, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora, który powinien zawierać dane wskazane w art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Podkreślono, że to inwestor składając wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane będzie realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. W niniejszej sprawie organ pominął okoliczność, iż inwestorka nie wskazała we wniosku m.in. szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków. Organ administracji w przypadku "braków" wniosku, czy też jakichkolwiek niejasności winien wezwać inwestora do uzupełnienia, czy też doprecyzowania wniosku. Kolejnym uchybieniem wskazanym przez organ odwoławczy jest bezrefleksyjne podejście do wniosku w przedmiocie podziału nieruchomości. Wskazano, że podział nieruchomości nie stanowi części postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podział nieruchomości i ustalenie warunków zabudowy następuje w odrębnych postępowaniach, na podstawie przepisów innych ustaw tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm). Reasumując, Kolegium stwierdziło że wskazane wyżej wady powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną analizę i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Uchybienia te uprawniają konkluzję o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki nr [...] stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wyjaśnił, co jest wynikiem błędnej oceny materiału dowodowego, czy zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, a znajdująca się w niewielkiej odległości od obszaru analizowanego, pozwala na zabudowę działki inwestycyjnej poprzez posadowienie czterech budynków mieszkalnych. Przed przystąpieniem do dokonania we wskazanym zakresie rozpatrzenia wniosku inwestorki organ będzie zobowiązany do wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie przeznaczenia i gabarytów - szerokości - projektowanych obiektów budowalnych, jak również uwzględni modyfikację wniosku z dnia 31 stycznia 2018 r. Dopiero wówczas winien zlecić wykonanie nowej analizy i nowego projektu decyzji. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła J. D., zarzucając SKO naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z przepisami art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu tj. o dołączenie do akt niniejszego postępowania kart z akt postępowania prowadzonego przez SKO pod sygn. [...], [...], [...] na skutek odwołań skarżącej. W motywach uzasadnienia wyjaśniła, że obecnie jest rozpatrywany drugi z wniosków skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie K. W pierwszym postępowaniu, po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji przez Kolegium, organu ten po raz trzeci wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy powołując się na takie same okoliczności, jak w obecnej sprawie. W ocenie skarżącej istnieją przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do meritum. Wobec uporczywego uchylania się przez organ I instancji, tak w pierwszym postępowaniu, jak i obecnie od wykorzystania jej terenu na cele budowlane, Kolegium winno samo ustalić takie warunki zabudowy. Organ I instancji naruszył nadto zasady równości, bowiem wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki sąsiedniej, zaś odmawia takiego ustalenia warunków dla jej działki. Poza tym, mając na uwadze dotychczasowe zachowanie organu I instancji w poprzednim postępowaniu, po obecnym otrzymaniu decyzji uchylającej Kolegium także będą odmawiali ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym obecne uchylanie decyzji i przekazywanie do ponownego rozpatrzenia jest bezcelowe i jedyną możliwością rzetelnego rozpoznania wniosku jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez Kolegium. Skarżąca podniosła, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny podgląd, w myśl którego w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2198/15). Wskazała, iż w wyroku tym wskazano, że problem zastosowania w takim przypadku art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy pomimo obowiązujących zasad postępowania we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy. W ocenie skarżącej to, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ odwoławczy nie może takich warunków ustalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn.zm), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej: k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, którą: - uchylono w całości decyzję Burmistrza J. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] i wydzieleniem pięciu działek, w tym czterech do zabudowy o powierzchniach: 0,1652 ha, 0,1002 ha, 0,1767 ha, 0,1540 ha, 0,3017 ha oraz drogi wewnętrznej 0,1209 ha), - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie należy podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem zastosowanie mają nowe przepisy p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się ze stwierdzeniem przez organ II instancji, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzeniem tego postępowania w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Sąd podziela stanowisko organu w tej sprawie, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej, co jest możliwe wtedy, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Sąd podziela również pogląd, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w tej sprawie na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora - art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. We wniosku tym, zgodnie z art. 52 ust. 2 ww. ustawy inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać; - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów, - planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny CBOSA). Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom sprzeciwu, brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci sporządzenia wymaganej w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p., przy ustaleniu obszaru analizowanego w zakresie większym niż trzykrotna wielkość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oraz mógł wystąpić o niezbędne uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie jak wyżej wskazano, podstawą do wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Zdaniem Kolegium organ nie uzasadnił z jakich względów przyjął do analizy obszar minimalny, określony przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a także wskazał na sprzeczności i nieścisłości zawarte w samej analizie. Niewątpliwie obszar analizowany wyznacza się - co do zasady - w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie. Jednakże nie wyklucza to możliwości objęcia analizą większego obszaru, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, dostępny CBOSA). Powyższe braki w istocie uniemożliwiły poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania. W związku z tym organ uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., że z uwagi na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Poza tym przygotowanie takiego dokumentu, przez uprawnionego urbanistę, na etapie postępowania odwoławczego w tej sprawie, nie stanowi jedynie uzupełnienia materiału dowodowego w nieznacznym zakresie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Ze znowelizowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) wynika, że przepisów § 2 i 3 art. 136 k.p.a. nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postepowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione art. 136 § 4 k.p.a. Nadto pozostaje wyjaśnić skarżącej, że uwzględnienie stanowiska skarżącej w zakresie przygotowania analizy urbanistycznej oznacza, że w przypadku usunięcia dotychczasowych uchybień, poprzez brak wyjaśnienia jaki charakter posiada sąsiadująca zabudowa, oraz jaki charakter posiadają nieruchomości zlokalizowane w otoczeniu działki skarżącej, powstanie w istocie nowa analiza urbanistyczna - zarówno pod względem, zasięgu terytorialnego nieruchomości objętych analizą, jak i ewentualnie obiektów wziętych pod uwagę w takiej analizie. Sporządzenie takiej analizy na etapie postępowania odwoławczego, stanowiłoby, w ocenie Sądu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy sporządzenie takiej analizy urbanistycznej stanowi bowiem podstawowy dokument, z którego wynika dopuszczalna możliwość zagospodarowania działki z uwagi na istniejące w najbliższym otoczeniu warunki zagospodarowania terenu. Poza tym wskazać pozostaje, że stosownie do zapisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przygotowana w taki sposób decyzja winna stanowić przedmiot uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na fakt, iż działka skarżącej położona jest w obszarze objętym jedną z form ochrony przyrody - uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...]. Także wskazać należy, iż z uwagi na modyfikację wniosku dokonaną pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. organ odwoławczy zobligowany byłby do uwzględnienia tej zmiany, choć jak wskazuje inwestorka zmiana ta dotyczy przesunięcia jednej z granic oraz dodanie jednej działki. Reasumując w toku postępowania odwoławczego Kolegium z uwagi na wyżej podniesione okoliczności, byłoby zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym rozmiarze, co byłoby nadmiernie utrudnionym i co wyczerpuje przesłankę z art. 136 § 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast wyjaśnić pozostaje również, że w tej sprawie, w oparciu o złożony wniosek z 2 sierpnia 2017 r. skarżącej, organ I instancji po raz pierwszy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zawarte w tym wniosku dane, jak również przyjął w analizie urbanistycznej obszar analizowany o wielkości równej jedynie trzykrotności wielkości frontu działki tj. 168 m od granic działki w każdą stronę, lecz ustalenia te zostały dokonane na skutek określonych parametrów z wniosku strony, gdzie inwestorka zmodyfikowała i to znacznie swój pierwotny wniosek z dnia 4 lipca 2016 r., w którym wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych oraz 4 działek. To w odniesieniu do takiego wniosku wcześniej orzekał Burmistrz oraz Kolegium. Obecnie zaś rozstrzygnięcia są pierwszymi w tej sprawie. Obecny wniosek dotyczy innej liczby budynków mieszkalnych, jak również wydzielonej liczby działek w wyniku ich podziału, co do którego strona nie otrzymała odrębnej decyzji o podziale nieruchomości. W tym stanie sprawy, nie można na obecnym etapie postepowania przesądzać, że w sprawie tej przesądzające są wcześniejsze decyzje organu I instancji. Właściwie w tej sprawie organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej zobowiązał Burmistrza do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej okoliczności wydania dla działki sąsiadującej o nr [...] obr. K. warunków zabudowy dla budowy podobnej z wnioskiem inwestorki, gdzie wówczas w decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r. nr [...] przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmowała obszar znacznie przekraczający trzykrotną wielkość frontu tej działki. W tym miejscy jedynie pozostaje podkreślić, że z art. 8 § 2 k.p.a. wynika brak możliwości odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, ani też dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.