II SA/Wa 696/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na uchwałę Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w przedmiocie dysponowania zasobem mieszkaniowym Miasta [...], zwana dalej "Uchwałą". Orzeczono nią o niewyrażeniu zgody na umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu p. V. M. i M. G., zwanych dalej "Wnioskodawcami". W uzasadnieniu uchwały wskazano: - Wnioskodawcy wystąpili o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego wraz z pięciorgiem małoletnich dzieci, - sprawa rozpatrzono w myśl uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zwaną dalej "uchwałą mieszkaniową", - wobec § 22 ust 5 uchwały mieszkaniowej, informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku a zgodnie z ust. 2 pkt 3, przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (§ 4), należy poddać wnikliwej analizie m.in. posiadanie przez nich tytułu prawnego do lokalu, - na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że sześcioosobowa rodzina Wnioskodawców ma obywatelstwo [...] i jest narodowości [...]; rodzinie tej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej lecz udzielił zgody na pobyt tolerowany na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ze względów humanitarnych do [...] marca 2018 r.; rodzina zamieszkuje lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie umowy najmu, zawartej z prywatnym właścicielem (p. S.L), - wniosek [..] stycznia 2018 r. negatywnie zaopiniowała Komisja Mieszkaniowa Zarząd Dzielnicy; - Uchwałę podjęto biorąc pod uwagę opinię wskazanej Komisji, posiadany tytuł prawny do zajmowanego lokalu jak i udokumentowany pobyt na terenie Dzielnicy [...] od około 1 roku. Skargę - w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – wnieśli Wnioskodawcy, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że Uchwała nie narusza prawa. W trakcie rozprawy (k. 59-60) Pełnomocnik Skarżącego wywodził, że Uchwałę wydano z naruszeniem art. 80, w zw. z art. 107 § 3, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez dowolną ocenę dowodów. Nie uwzględniono dla rodziny cudzoziemców normy mieszkaniowej w odniesieniu do miejsca, w którym obecnie zamieszkują. Nie wzięto też pod uwagę kryterium dochodowego. Analogicznie pełnomocnik Skarżącej wskazywał na naruszenie art. 7, 77, 80, i 107 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego. Pełnomocnik organu wskazywał, że nie zostało spełnione kryterium bezdomności, co pozwala na pominięcie badania pozostałych. Z kolei badanie kryterium dochodowego odzwierciedla protokół badania wniosku. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście należy wskazać, że chybione są zarzuty pełnomocników Wnioskodawców, jakoby przy rozpatrzeniu sprawy naruszono stosowne przepisy K.p.a. Nie ma to jednak znaczenia dla obowiązku oceny przez Sąd legalności działania danego organu kolegialnego (Zarządu Dzielnicy) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy wobec przepisów prawa materialnego, zakreślających, kto jest uprawniony do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów gminy (tu zamieszczenia na stosownej liście). Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały. W rozpoznawanej sprawie - co trafnie podniósł Pełnomocnik Wnioskodawcy - nie odniesiono się w ogóle do kryteriów podstawowych, warunkujących zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu a więc z § 4 uchwały mieszkaniowej w brzmieniu: "§ 4. Lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.". Jak wynika z tego przepisu prawa miejscowego lokale z zasobu mieszkaniowego gminy mogą być przydzielane osobom przy spełnieniu równocześnie dwóch wymagań. Jedno z nich dotyczy sytuacji materialnej (tu - progu dochodowego) zaś drugie aktualnych faktycznych warunków mieszkaniowych (bezdomność lub nieprzekraczanie konkretnego metrażu na osobę). Do wskazanych kryteriów w ogóle nie odniesiono się w uzasadnieniu Uchwały. Wskazano wyłącznie, że Wnioskodawcom przysługuje prawo do wynajmowanego przez nich lokalu. W świetle uchwały mieszkaniowej nie może być to jednak przesłanką, która dyskwalifikuje te osoby, gdy chodzi o możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu gminnego. Jak wynika z treści tego aktu, uprawnionymi do zawarcia umowy są osoby bądź bezdomne bądź gdy metraż przypadający na osobę w posiadanym lokalu jest niższy niż przewidziany w uchwale mieszkaniowej, przy zastrzeżeniu określonego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie Wnioskodawcy wprawdzie bezdomni nie byli, lecz przedmiotem rozważań organu nie była w ogóle kwestia metrażu, w jakim zamieszkuje dana rodzina. Przy tym z części wstępnej uzasadnienia Uchwały wynika, że – wedle ustaleń organu - Wnioskodawcy jako dwie osoby dorosłe mają pięcioro dzieci zaś – jak wskazano w dalszej jego części - w wynajmowanym obecnie lokalu zamieszkuje sześć osób. Konstatacja taka jest zgodna w wnioskiem, złożonym przez cudzoziemców [...] września 2017 r. Nie ma przy tym informacji o miejscu zamieszkania siódmej osoby. W treści Uchwały nie wskazano w ogóle powierzchni mieszkalnej wynajmowanego przez Wnioskodawców lokalu, co każe wykluczyć, aby w ogóle kwestia metrażu na osobę była rozważana przy jej podejmowaniu, choć informacje w danym zakresie zawarte były we wniosku. Z treści uzasadnienia nie wynika także, aby oceniano dochody w rodzinie Wnioskodawców, czy inne kwestie związane z jej majątkiem np. w kontekście § 6 ust. 1 uchwały mieszkaniowej. Żadnych bowiem ustaleń i wniosków w danym zakresie nie sformułowano w uzasadnieniu Uchwały. Nie może takiej oceny zmieniać uwaga Pełnomocnika organu, o znajdowaniu się w aktach sprawy stosownych kalkulacji. Nie ma bowiem przesłanek dla uznania, że członkowie danego organu kolegialnego (Zarządu) w ogóle się z jej treścią zapoznawali, skoro - wedle treści uzasadnienia – sytuacja materialna, w tym dochody w rodzinie Wnioskodawców, przesłanką wydania Uchwały wcale nie były. W takiej sytuacji nie można uznać, aby w danym przypadku rozpoznano sprawę w kontekście ustalenia, czy zachodzą przesłanki zamieszczenia Wnioskodawców na stosownej liście. Trafnie wprawdzie odnotowano w uzasadnieniu Uchwały, że § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały mieszkaniowej nakazuje badanie szeregu kwestii istotnych z punktu widzenia wystąpienia warunków zawarcia umowy najmu. Chodzi tu jednak o precyzyjne ustalenie wystąpienia przesłanek zawarcie umowy, wskazanych w uchwale mieszkaniowej. Powołany przepis nie statuuje natomiast dodatkowych, materialnych warunków zamieszczenia na stosownej liście. Samo więc zamieszkiwanie na dzień składania wniosku w lokalu na podstawie umowy najmu nie dyskwalifikuje Wnioskodawców, gdyby nie były zapewnione w danym przypadku minimalne normy mieszkaniowe a nie byłaby przeszkodą sytuacja materialna danej rodziny, w tym nie byłby przekroczony próg dochodowy. W danej sprawie kwestie te nie były w ogóle rozważane przez orzekający organ kolegialny. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu Uchwały. Nie wykazano tam natomiast, aby Wnioskodawcy zostali zdyskwalifikowani do umieszczenia na liście np. wobec uzyskiwanych dochodów czy posiadanego majątku - kwestie te w ogóle nie były rozważane przez sam organ. W uzasadnieniu Uchwały wskazano także, że Wnioskodawcy - będący cudzoziemcami, którzy uzyskali zgodę na czasowy pobyt ze względów humanitarnych - nie przybywają na terenie danej dzielnicy długo. Odnotowano roczny okres pobytu. Nie wywiedziono jednak, jakie miałoby mieć to znaczenie dla wyniku sprawy. W szczególności nie podniesiono nawet, jakoby istniało inne miejsce, gdzie koncentrują się sprawy życiowe Wnioskodawców i mieliby się tam ubiegać o pomoc mieszkaniową. Natomiast podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu kwestie, jak aktualne posiadanie miejsca zamieszkania (wynajmowany lokal), stosunkowo krótkotrwały pobyt, czy przywołany w uzasadnieniu Uchwały termin, na jaki udzielano cudzoziemcom zgody na pobyt ze względów humanitarnych, mogą mieć wyłącznie znaczenie w kontekście kolejności przydziału lokalu dla osób, znajdujących się już na liście uprawnionych do zawarcia umowy. Reasumując, treść uzasadnienia Uchwały nie pozwala uznać, że sprawa - przed podjęciem danego aktu przez organ kolegialny – członków Zarząd Dzielnicy - została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych uwarunkowań faktycznych. W takim przypadku zaskarżony akt nie może być uznany za odpowiadający prawu przy uwzględnieniu zasady praworządności. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, wobec postanowień art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę wydano 22 lutego 2018 r. zaś Sąd orzekł w sprawie 7 marca 2019 r., uwzględniając także w toku postępowania wniosek jednego z pełnomocników Wnioskodawców o odroczenie terminu rozprawy. Niemniej - wobec treści art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym – Uchwała, jako niezgodna z prawem, straci moc prawną z dniem uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.