II OSK 2116/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1526/18 w sprawie ze skargi E. I. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. [...] w K. do ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1526/18, uwzględnił skargę E. I. i stwierdził bezskuteczność czynności materialnoprawnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. [...] w K. nad [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. 1.2. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dokonał czynności polegającej na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny znajdujący się przy ulicy [...] w miejscowości K. nad [...] (działka ewidencyjna nr [...]), stanowiący własność E I. Jak ustalono, w dniu [...] maja 2018 r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 7 września 2018 r. poinformował właścicielkę nieruchomości, E. I., o włączeniu karty budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Karta budynku uznanego za zabytek zawierała następujące dane; budynek mieszkalny z lat 50-tych XX wieku z pokojami letniskowymi na wynajem, ul. [...], gmina K., powiat nowotarski, budynek podlegający ochronie ze względu na zachowaną historyczną formę charakterystyczną dla zabudowy ulicy [...] w K. 1.3. Na wskazaną wyżej czynność materialno-techniczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. I. W skardze tej domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na wpisie budynku przy ulicy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa), art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1, art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: uozoz), § 13, 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661). 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.5. Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 marca 2019 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił i stwierdził bezskuteczność czynności. Jak zaznaczył Sąd I instancji, w tej sprawie organ działał ponownie po uprzednim stwierdzeniu bezskuteczności czynności wpisu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Związany był zatem wytycznymi zawartymi w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1570/17, jak również, związany jest nim sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ obowiązany był działać zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku , czemu jednak nie sprostał. Mając na względzie zalecenia zawarte w ww. wyroku o sygn. II SA/Kr 1570/17, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że do dokonania czynności w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w ewidencji zabytków doszło z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie tut. Sądu organ procedował z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art. 7 Kpa), zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa), zasady udzielenia informacji (art. 9 Kpa) oraz ściśle z nią powiązanej zasady przekonywania strony co do zasadności przesłanek (art. 11 Kpa). Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ nie udokumentował i nie wyjaśnił należycie przyczyn wpisu nieruchomości przy ulicy [...] do ewidencji zabytków. Organ posłużył się jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa dla regionu górskiego i uzdrowiskowego, posiada cechy budownictwa pienińskiego oraz jest przykładem domu budowanego według określonych zasad, z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, proporcji, kątów nachylenia. W żaden sposób nie można więc zdekodować przyczyn, z powodu których akurat ta nieruchomość została wpisana do ewidencji zabytków. W szczególności, nie wynika to z załączonej do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej. Nadmienić przy tym należy, że w omawianej sytuacji organ nie ma obowiązku powoływania biegłego w zakresie przyczyn wpisu budynku do ewidencji, lecz musi sprostać zasadom ogólnym Kpa, co w tej sprawie nie zostało zrealizowane. W konsekwencji, sąd nie mógł ocenić, czy przedmiotowy budynek faktycznie zasługuje na wpis do ewidencji zabytków. Sąd I instancji uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1, art. 21 i 22 ust. 2 uozoz, z uwagi na brak sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dla takiego stanowiska organu. Włączenie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi wynikać z przytoczonych przez organ okoliczności i cech uzasadniających objęcie go szczególną ochroną. W niniejszej sprawie, w konsekwencji naruszenia przez organ zasad ogólnych Kpa, o których mowa wyżej, nie wskazano jakie to cechy budynku przemawiają za jego szczególną wartością historyczną czy artystyczną. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego akurat budynek przy ulicy [...], a nie inne, podobne budynki znajdujące się w okolicy, został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną czy artystyczną. W zaistniałej sytuacji Sąd nie może, jak to już wskazano, skontrolować zapatrywania, czy w istocie budynek przy ulicy [...] jest zabytkiem. 2. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik: - art. 146 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Krakowie naruszył zasady postępowania administracyjnego zapisane w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa, co kwalifikuje naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i bezskuteczność czynności tj. założenia karty ewidencyjnej budynku położonego przy ul. [...] w K. nad [...], stanowiącego własność skarżącej i włączenia jej do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; - art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 2 uozoz, poprzez uznanie zasadności zarzutu naruszenia tych artykułów, że uznanie budynku położonego przy ul. [...] za zabytek przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, stanowi naruszenie wskazanych przepisów. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają określone obowiązki publicznoprawne obciążające jego właściciela i posiadacza. Zwrócić należy uwagę na to, że przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 uozoz, w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. W ocenie NSA, przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona. 4.4. Biorąc pod uwagę ten bardzo uproszczony charakter postępowania w sprawie włączenia nieruchomości do ewidencji, a z drugiej strony związanie organu wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 sierpnia 2018 sygn. II SA/Kr 1570/17, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa i wywiązał się z ww. wytycznych zawartych w tym wyroku. W szczególności organ podjął szereg działań, które w ramach tego uproszczonego postępowania stanowią wypełnienie powyższych zasad, a mianowicie przeprowadził oględziny [...] maja 2018 r., przy obecności skarżącej oraz jej pełnomocnika. Z czynności oględzin został spisany protokół oraz wykonana szczegółowa dokumentacja fotograficzna. W dalszej kolejności [...] maja 2018 r. zostało wysłane zawiadomienie do skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia wniosków i uwag w związku z rozpoczętą procedurą włączenia karty budynku. Z zawiadomieniem została przesłana również kopia protokołu z oględzin. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i wykonała dokumentację fotograficzną interesujących ją dokumentów dot. przedmiotowego postępowania w tym nowej karty ewidencyjnej. Tym samym uznać należało, że organ podjął czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dlatego też pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej jest w pełni uzasadniony. Skarżąca brała udział na każdym etapie postępowania administracyjnego, a organ swoim działaniem realizował zasady wynikające z art. 8 Kpa (zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej), art. 9 Kpa (zasady udzielania informacji) oraz art. 11 (zasada przekonywania strony co do zasadności przesłanek). 4.5. W konsekwencji w ocenie NSA, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, których dotyczy sprawa, do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie było dowolne. Zabytkowy charakter obiektu włączonego do ewidencji został przez organ specjalistyczny prawidłowo zweryfikowany, a ustalenia te nie są dowolne. Jak wskazał organ, budynek posiada niewątpliwie wartość zabytkową, na którą składa się zarówno wartość historyczna (jego wiek to ponad sześćdziesiąt lat, przy czym za zabytkowe obiekty kwalifikuje się umownie obiekty pięćdziesięcioletnie), jak i wartości architektoniczne. Obiekt spełnia definicję zabytku zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 uozoz. Stanowi świadectwo minionej epoki. Wykazanie przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny było wystarczające. Brak było podstaw aby wymagać od organu bardziej szczegółowego uzasadnienia podjętej czynności. Dlatego zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 2 uozoz. 4.6. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.