II SA/Kr 1526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. I. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. Z. w K. do ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności materialnoprawnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. Z. w K. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków ; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz skarżącej E. I. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. (Delegatura w N. ) dokonał czynności polegającej na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny znajdujący się przy ulicy [...] w miejscowości K. (działka ewidencyjna nr [...]), stanowiący własność E. I.. Jak ustalono, w dniu 17.05.2018 roku organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 07.09.2018 roku poinformował właścicielkę nieruchomości, E. I., o włączeniu karty budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Karta budynku uznanego za zabytek zawierała następujące dane: budynek mieszkalny z lat 50-tych XX wieku z pokojami letniskowymi na wynajem, ul. [...], gmina K., powiat n. budynek podlegający ochronie ze względu na zachowaną historyczną formę charakterystyczną dla zabudowy ulicy [...] w K. Pismem z dnia 01.06.2018 roku (data wpływu do Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. - 04.06.2018 roku) zatytułowanym jako sprzeciw, E. I. zakwestionowała włączenie budynku przy ulicy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, budynek nie nosi żadnych cech, które mogłyby go kwalifikować jako obiekt zabytkowy. E. I. podniosła przy tym, iż budynek wykazuje powierzchowne podobieństwo do innych obiektów drewnianych położonych w K. oraz w S., które jednak nie zostały ujęte ani w ewidencji zabytków, ani w rejestrze. W ocenie właścicielki budynku, włączenie go do ewidencji zabytków stanowi naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Pismem z dnia 18.07.2018 roku, Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. odpowiedział, że stanowisko E. I. jest niezasadne. W ocenie organu, określone w ustawie wartości (artystyczna, naukowa lub historyczna) oraz interes społeczny stanowią warunek uznania "dobra kultury" za zabytek. Budynek przy ulicy [...] stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa dla regionu górskiego i uzdrowiskowego, posiada cechy budownictwa pienińskiego. Organ wskazał, iż budynek jest przykładem domu budowanego według określonych zasad, z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, proporcji, kątów nachylenia. Końcowo organ podkreślił, że w przypadku budynków wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków występują niższe wymagania niż w przypadku budynków wpisanych do rejestru zabytków, czy pomników historii. Na wskazaną wyżej czynność materialno-techniczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze tej domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na wpisie budynku przy ulicy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżonej czynności zarzuciła: -naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem, -naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1, art. 21 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446) przez uznanie, że budynek położony przy ulicy [...] jest zabytkiem, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, -naruszenie przepisów § 13, 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2011, nr 113 poz. 661) przez uznanie, że budynek położony przy ulicy [...] jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są zgodne ze stanem faktycznym. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 z późn. zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotycząca sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny znajdujący się przy ulicy [...] w miejscowości K. (działka ewidencyjna nr [...]), a stanowiącej własność E. I., w wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jest to czynność inna niż decyzje i postanowienia, należy do zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że czynność polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak m. in. NSA w postanowieniu z dnia 18.06.2014 roku, sygn. akt II OSK 1521/14). Pogląd ten w pełni akceptuje tut. Sąd. W odniesieniu do terminu przewidzianego do złożenia skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Skarga została wniesiona w terminie, ponieważ skarżąca odebrała pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 24.09.2018 roku, wobec czego w tym dniu dowiedziała się o ponownym włączeniu jej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 19.10.2018 roku. W dalszej kolejności wskazać należy, że choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zbytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w k.p.a. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę jawności i przejrzystości działania administracji publicznej (art. 2 Konstytucji), organy powinny w rzetelny sposób informować właścicieli o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków. W tym miejscu nadmienić należy, że organ działał ponownie po uprzednim stwierdzeniu bezskuteczności czynności wpisu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Związany był zatem wszystkimi wytycznymi zawartymi w tym wyroku (tj. wyroku z dnia 02.08.2018, sygn. akt II SA/Kr 1570/17), jak również, związany jest nim sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie, przepisy nie uległy zmianie, a zatem organ obowiązany był działać zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Kr 1570/17, czemu jednak, jak to zostanie przedstawione niżej, nie sprostał. W wyroku sygn. akt II SA/Kr 1570/17 tut. Sąd wskazał, że dla omawianej czynności, przy jej dokonaniu, aktualne są ogólne zasady k.p.a., mimo że bezpośrednio nie wynika to z ustawy. Wymaga tego założenie działania w państwie prawa. W wyroku tym sąd stwierdził, iż jest zdania, że organy powinny informować właścicieli nieruchomości o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Sąd poddał krytycznej ocenie lapidarność uprzednich informacji o obiekcie zawartych w ewidencji zabytków, wskazując, że z tego względu nie może ocenić, czy przedmiotowy budynek zasługuje na założenie karty ewidencji zabytków. Sąd podkreślił, że bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może ocenić, czy budynek zasługuje na przedmiotowy wpis. Sąd wskazał, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które – z uwagi na nie budzące wątpliwości okoliczności sprawy – uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności może prowadzić do stwierdzenia, że akurat budynek przy ul. [...] nr [...] w K. stanowi świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, i jego zachowanie leży w interesie społecznym. Mając na względzie powyższe wskazania, rozpocząć należy od tego, iż w niniejszej sprawie wzorzec kontroli stanowi art.21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446), dalej zwaną "u.o.z.", zgodnie z którym "Ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy". W myśl art. 22 ust. 2 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Zgodnie z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, (Dz.U.2011.113.661), - "1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna;6) współrzędne geograficzne;7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania;9) materiały graficzne;10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia". Natomiast § 14 ww. rozporządzenia stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Mając na względzie zalecenia sądu w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1570/17, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że do dokonania czynności w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w ewidencji zabytków doszło z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie tut. Sądu organ procedował z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady udzielenia informacji (art. 9 k.p.a.) oraz ściśle z nią powiązanej zasady przekonywania strony co do zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). Jak zasygnalizowano wyżej, choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zbytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w k.p.a. Wobec tego, organ zmierzający do wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków, zobowiązany jest do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto, ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś w zakresie treści czynności oraz podstaw jej dokonania ma obowiązek udzielać wyczerpującej, jasnej informacji dla uczestników. Nie ulega wątpliwości, że przekłada się to również na realizację zasady przekonywania strony co do zasadności przesłanek, jakimi organ się kieruje. W niniejszej sprawie, organ nie udokumentował i nie wyjaśnił należycie przyczyn wpisu nieruchomości przy ulicy [...] do ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt. 1 u.o.z., zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W tej sprawie organ posłużył się natomiast jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa dla regionu górskiego i uzdrowiskowego, posiada cechy budownictwa pienińskiego oraz jest przykładem domu budowanego według określonych zasad, z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, proporcji, kątów nachylenia. W żaden sposób nie można więc zdekodować przyczyn, z powodu których akurat ta nieruchomość została wpisana do ewidencji zabytków. W szczególności, nie wynika to z załączonej do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej. Przyjmując ogólnikową argumentację organu, w zasadzie większość obiektów w tamtym rejonie można byłoby uznać za zabytek. Dla przeciętnego odbiorcy nie ma w w/w budynku cech, które świadczyłyby o konieczności wpisu do ewidencji zabytków. W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których dokonał tego wpisu. Tak krótkie i ogólnikowe uzasadnienie, jakie sporządził organ, mogłoby mieć zastosowanie jedynie w przypadku budynków, które już na pierwszy rzut oka stanowią zabytki ze względu na swe walory architektoniczne, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nadmienić przy tym należy, że w omawianej sytuacji organ nie ma obowiązku powoływania biegłego w zakresie przyczyn wpisu budynku do ewidencji, lecz musi sprostać zasadom ogólnym k.p.a., co w tej sprawie nie zostało zrealizowane. W konsekwencji, sąd nie mógł ocenić, czy przedmiotowy budynek faktycznie zasługuje na wpis do ewidencji zabytków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1, art. 21 i 22 ust. 2 u.o.z., wskazać należy, że jest on o tyle zasadny, że uznanie budynku położonego przy ulicy [...] za zabytek, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dla takiego stanowiska organu, stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Włączenie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi wynikać z przytoczonych przez organ okoliczności i cech uzasadniających objęcie go szczególną ochroną. Do ewidencji tej może zostać więc wpisany obiekt, który spełnia definicję zabytku wyrażoną w art. 3 pkt. 1 u.o.z. W niniejszej sprawie, w konsekwencji naruszenia przez organ zasad ogólnych k.p.a., o których mowa wyżej, nie wskazano jakie to cechy budynku przemawiają za jego szczególną wartością historyczną czy artystyczną. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego akurat budynek przy ulicy [...], a nie inne, podobne budynki znajdujące się w okolicy, został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną czy artystyczną. W zaistniałej sytuacji Sąd nie może, jak to już wskazano, skontrolować zapatrywania, czy w istocie budynek przy ulicy [...] jest zabytkiem. W tym miejscu należy jeszcze odnieść się do samej karty ewidencyjnej zabytku. Stanowi ona integralną część wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, włączenie tej karty do ewidencji zabytków następuje po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna umożliwia identyfikację zabytku. Wskazać należy, że o ile sama treść karty zawiera informacje wymagane przez Rozporządzenie, o tyle analiza wyżej wskazanych uchybień prowadzi do wniosku, że Sąd nie może zweryfikować, czy dane te są zgodne z założeniem, że omawiany obiekt to zabytek. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności materialnotechnicznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegającej na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu należącej do skarżącej nieruchomości w postaci budynku położonego w K. przy ul. [...], w wojewódzkiej ewidencji zabytków. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je w łącznej kwocie 697,00 zł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: wpis stały w wysokości 200 zł, ustalony na podstawie art. 231 p.p.s.a. w zw. z art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800), a także kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).