II SA/Gl 1068/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. S. (zwanej dalej "skarżącą") pozwolenia na budowę małego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 6 mieszkań - III etap na parcelach nr 1, 2 przy ul. [...] w R. Od decyzji odwołali się K. i R. S. oraz A. i A. K.. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdzając, że zaplanowany w projekcie budowlanym dostęp do ul. [...] poprzez działkę nr 3, oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytek "dr" o szerokości 3m (od granicy działki nr 2 do granicy działki nr 4) nie odpowiada wymogom określonym w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), wobec czego działki nr 1 i 2, na których zlokalizowana jest planowana inwestycja nie posiadają wymaganego według § 14 ww. rozporządzenia, dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła obecnie skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi WSA w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego wyrokiem z dnia 5 marca 2018r. sygn. akt II SA/Gl 1096/17. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że organ II instancji nie ustalił czy budowa planowanych budynków na działce skarżącej wpływać będzie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w tym w szczególności działek należących do osób odwołujących się. Sąd podkreślił jednocześnie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] - stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z [...]. Nr [...] dotyczącą tych samych nieruchomości - i umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji właśnie ze względu na to, że działki należące do wnoszących odwołanie nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a tym samym osobom tym nie przysługuje przymiot strony. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia poniósł, że zbadał interes prawny odwołujących się. Uznał, że K. i R. S. nie mają przymiotu stron w postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta R. [...], w związku z czym decyzją znak: [...] organ orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego z ich odwołania. Uznał natomiast, że A. i A. K., którzy wywodzą status strony z prawa własności działki nr [...], byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Według organu działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w związku z tym, że wysokość projektowanego budynku (około 10m) jest większa niż jego odległość od granicy z działką skarżących (4,5m) o około 5,5m. Zgodnie z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lokalizacja projektowanego budynku o wysokości około 10m w odległości 4,5m od granicy z działką skarżących może mieć wpływ na usytuowanie i wysokość przyszłej ewentualnej zabudowy na tej działce. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Wojewoda Śląski stwierdził, iż zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei w ust. 2 przywołanego § 14 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją organu I instancji dostęp do ul. [...] zaplanowano poprzez działkę nr 3 oznaczoną w ewidencji gruntów jako użytek "dr". Po analizie projektu zagospodarowania terenu oraz mapy do celów projektowych załączonej do projektu budowlanego, stwierdził, że szerokość działki nr 3 - od granicy działki nr 2 do granicy działki nr 4 wynosi 3 m. Oznacza to, że wymóg zgodności wyżej wymienionym wymogiem nie został spełniony. Zauważył, że wprawdzie na części działki 4 wzdłuż granicy z działką nr 3 na mapie widnieje pas szerokości ok. 1,5-2 m oznaczony jako użytek "dr" niemniej jednak działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "A" z siedzibą w R., co oznacza, że korzystanie z niej jako z drogi dojazdowej do planowanej inwestycji winno być usankcjonowane prawnie w formie ustanowienia służebności przejazdu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła E. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia aktu zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - § 14 i § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie, - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, - art. 28 k.p.a. poprzez przypisanie odwołującym przymiotu strony, - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący. W jej ocenie działka pomiędzy działkami 2 i 4 posiada minimalną szerokość wynoszącą 3,0 m co pozwala na przeprowadzenie po niej dojazdu do działek objętych inwestycją zgodnie z §14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast ruch pieszych, którego minimalna szerokość wymagana przepisami §16. ust 1 ww. warunków technicznych może być realizowany po parceli nr 3 (pomiędzy parcelami 1 a 6 oraz 5 i 7 -od strony północno zachodniej) gdzie minimalna szerokość działki wynosi 2,0 m. Na dowód tego do skargi zostało załączone pismo zatytułowane "Informacja geodety dotycząca mapy do celów projektowych [...]" w konkluzji którego stwierdza się, że "dojście do nieruchomości, na której planowana jest zabudowa może być realizowane po parceli nr 3 (pomiędzy parcelami 1 a 6 oraz 5 i 7), zaś dojazd - parcelą pomiędzy działkami 2 i 4". Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. nr 1202 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Wśród przepisów "techniczno-budowlanych", o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy należy wskazać te, zawarte w rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 tego przepisu (ust. 1) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). Przepis powyższy wskazuje wyraźnie, jak taki dostęp może zostać zapewniony. Przede wszystkim jezdnia służąca dojazdowi musi wynosić przynajmniej 3 metry. Istniejąc od tej reguły odstępstwa, polegające na tym, że skomunikowaniu z drogą publiczną może nastąpić ciągiem pieszo-jezdnym. Wreszcie – przewidziano możliwość "dojazdu przez dojście", jeśli posiada ono szerokość minimum 4,5 metra. Jednakże z § 14 rozporządzenia nie można wywodzić, iż zapewnienie komunikacji z drogą publiczną nastąpi dojazdem (bez możliwości dojścia) o szerokości 3 metry i osobno dojściem (przez inne działki) o szerokości 1,5 metra. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż skarżąca nie zapewniła, dla swojej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej, zgodnego z przepisami prawa. Wykazano jedynie, że może to nastąpić fragmentem gruntu o szerokości 3 metrów. Wskazanie (również w załączonej do skargi "opinii"), iż dojście jest teoretycznie możliwe innymi działkami (do których skarżąca nie ma tytułu prawnego) nie stanowi realizacji nakazu wynikającego z § 14 rozporządzenia. Kwestie własności nie odgrywają tu zresztą kluczowej roli. Wspomniany przepis rozporządzenia wskazuje bowiem w sposób wyraźny i jednoznaczny warunki skomunikowania z drogą publiczną. Nie można podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie art. 28 k.p.a., gdyż przepisu tego, w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę nie stosuje się. Prawo budowlane zawiera odrębną regulację w tym zakresie. Organ odwoławczy w sposób jasny i logiczny wykazał, że realizacja przedsięwzięcia może wpłynąć na możliwość zagospodarowania działki należącej do A. i A. K. Przysługiwał im zatem status strony w postępowaniu. Sąd uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jednakże skarżąca nie wykazała, iż mogło to doprowadzić do ograniczenia jej uprawnień procesowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.