VII SA/Wa 2098/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku T. S. z 1 lipca 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w B. (Gmina Z.) - utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w ww. sprawie zapadło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.). Przywołał następujące okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku z 23 września 2013 r. (uzupełnionego pismem z 14 października 2013 r.) T. S., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości B., Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2014 r. znak: [...]. Postanowieniem z 28 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 720/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę strony na ww. ostateczną decyzję. Postanowieniem z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1873/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę kasacyjną T. S. od powyższego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Następnie, postanowieniem z 4 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 720/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek T. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Następnie postanowieniem z 16 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2380/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej ww. postanowieniem tego Sądu z 28 kwietnia 2014 r. Tym samym decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna i prawomocna. Wnioskami z 5 czerwca 2018 r. (zawierającymi tożsame żądanie) T. S. zwrócił się ponownie do zarządcy drogi krajowej nr [...] o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w B. (Gmina Z.). We wniosku wskazano m.in. iż cyt. "Składam wniosek o zgodę o wybudowanie zjazdu indywidualnego do mojej działki nr [...] w B. z drogi krajowej nr [...] W. - K. Minął termin ważności poprzednich kilku decyzji o zjazd indywidualny, ewentualnie ze względu na okoliczności obecne taki wniosek wznawiam". W wyniku rozpoznania wniosku zapadło opisane powyżej postanowienie z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Kontynuując uzasadnienie podjętego orzeczenia, organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało rozstrzygnąć na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy cyt., "(...) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Powołał się na analizę tego czy stan faktyczny i prawny wniosku jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję odmowną z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Ustalił, że: wnioskodawcą jest ta sama osoba, sprawa dotyczy lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B., a ww. droga na omawianym odcinku jest wciąż drogą klasy GP. Również stan prawny nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji z [...] listopada 2013 r. - nie nowelizowano przepisów art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) ani przepisów technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie będącym przedmiotem sprawy. Organ podkreślił, że miał na uwadze stanowisko doktryny przedmiotu cyt. "stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się ani możliwe, ani potrzebne oczekiwanie, iż stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach. Elementy prawnie obojętne, niewpływające niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10, str. 601.)". Pogląd ten znalazł również swoje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1676/13. Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 2/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził cyt., "że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami, tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o istnieniu tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym". Organ stwierdził, że w analizowanej sprawie występuje tożsamość wniosków z 5 czerwca 2018 r. i 23 września 2013 r. w zakresie podmiotu, przedmiotu (obydwa wnioski dotyczyły zjazdu indywidualnego do ww. działki) oraz stanu faktycznego, a zatem organ nie może wszcząć na nowo postępowania w przedmiotowej sprawie i wydać rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że mylne było twierdzenie strony, że decyzja z [...] stycznia 2014 r. znak [...] "utraciła ważność". Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.) decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jej wydania zjazd nie został wybudowany. Wskazany zatem w tym przepisie trzyletni termin na wybudowanie zjazdu, po upływie którego decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, odnosi się do decyzji zezwalających na lokalizację zjazdu, a nie do decyzji, którą organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Strona w wyniku opisanego powyżej postępowania administracyjnego nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi krajowej nr [...] na lokalizację wnioskowanego zjazdu do działki nr [...], a zatem art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, że prawidłowo zinterpretowano żądanie strony zawarte w rozpoznawanych (ww. tożsamych) wnioskach. Wynikało z nich, że przedmiotem żądania jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi krajowej nr [...] na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w m. B. gm. Z. W ocenie wnioskodawcy "termin ważności" ww. decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do ww. działki już upłynął. Z tego powodu w dalszej części wniosku strona wnosiła ponadto o cyt. "Proszę o umiejscowienie zjazdu tak jak pozwalają na to stosowne przepisy i tak jak Państwo stwierdzicie, że jest ono najwłaściwsze". Określenie zatem cyt. "(...) ze względu na okoliczności obecne taki wniosek wznawiam" oznaczało żądanie lokalizacji zjazdu indywidualnego do ww. działki, wobec wygaśnięcia wcześniejszych decyzji w sprawie. Ponadto, wątpliwe jest również twierdzenie strony, że przedmiotem żądania wyrażonego w pismach z 5 czerwca 2018 r. było wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], skoro w jej ocenie decyzja ta już wygasła. Organ wyjaśnił również, że w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko w przedmiocie zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2018 r., znak [...]. Nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W przeciwnym razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 k.p.a. Sankcją tego naruszenia jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4134/01 - niepubl.). Strona może złożyć zatem, odrębny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, który będzie rozpatrywany w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. Mając zaś na uwadze zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cyt. "Pani A. W. nałożyła na mnie karę 19600 zł w sprawie jakoby wysypywania kamienia w pasie drogi" organ wyjaśnia, że kwestia ta dotyczy odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł T. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił cyt. "naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 145.§ 1pkt 5., 75.§1, i art. 77.§ 1, §3. K.p.a., zaś przede wszystkim art 9 i art 10 K.p.a.". Wniósł o cyt. "[1] Stwierdzenie, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania jest niezgodna z prawem. [2] Wydanie nakazu ponownego rozpatrzenia wniosku o wznowienia postępowania dla umiejscowienia zjazdu indywidualnego, w którym nastąpi zebranie dowodów i przesłuchanie świadków o co skarżący wnosi, min :- A. W., GDDKiA w K. jako istotne w sprawie, na okoliczność, że nieznane lub znane były jej nowe okoliczności, które sprawiły odmowę lokalizacji zjazdu indywidualnego dla skarżącego w momencie wydania wówczas takiej decyzji, oraz czy znane były jej późniejsze okoliczności, które sprawiły wydanie pozytywnej decyzji o umiejscowienie zjazdu publicznego do działki skarżącego. - przesłuchanie ewentualne zależnie od sytuacji innych decyzyjnych świadków na okoliczności wyżej wskazane" - koniec cytatu. Ponadto, skarżący wniósł o także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skargę należało uwzględnić. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ niedopuszczalnie przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. – wcześniejsze rozstrzygnięcie tej sprawy ostateczną decyzją administracyjną, pozostającą nadal w obrocie prawnym. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Podkreślmy - w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że kolejny wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu, złożony po upływie blisko sześciu lat, po tym jak rozpoznawano wniosek analogiczny i zapadła ostateczna decyzja, dotyczy sprawy tożsamej przedmiotowo. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem specyfika sprawy w niniejszym przedmiocie. O rozstrzygnięciu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu decyduje szereg okoliczności faktycznych, które ulegają zmianie na przestrzeni lat. Istotne jest bowiem badanie położenia zjazdu w określonych warunkach organizacji ruchu na drodze, czy w szczególności badanie natężenia ruchu. Nie można zatem przyjąć, że raz wydana odmowa na lokalizację zjazdu, ostatecznym orzeczeniem, nawet po upływie lat zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania nowego wniosku. Dodatkowo Sąd stwierdza, że prawidłowo oceniono wniosek skarżącego jako wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu a nie jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że skarżący stosownym orzeczeniem został zwolniony od ponoszenia kosztów postępowania sądowego.