II GSK 825/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 8/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 października 2018 r. nr SKO.RD/4120/9/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 8 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 8/19 oddalił skargę M.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium) z 19 października 2018 r. o cofnięciu uprawnień diagnosty. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję z 11 kwietnia 2018 r., którą na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz.1260 ze zm.; dalej: p.r.d.) Prezydent Miasta Krakowa cofnął skarżącemu uprawnienie diagnosty Nr [...] zezwalające na wykonywanie badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono liczne uchybienia w pracy diagnosty m.in. polegające na wielokrotnym wydawaniu zaświadczeń niezgodnie z przepisami oraz w jednym przypadku na dokonaniu wpisu do dowodu rejestracyjnego niezgodnie z przepisami. Organ stwierdził, że wprawdzie skarżący samodzielnie podjął działania korygujące błędy oraz naprawcze, nie mogą one jednak zmienić stanu danych pojazdów przekazanych za pośrednictwem właścicieli pojazdów do organów właściwych dla miejsca ich rejestracji, ani też nie mogą wpłynąć na ocenę przez organ stopnia zawinienia i tym samym być podstawą miarkowania sankcji z tytułu stwierdzonych naruszeń. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a). W ocenie WSA zgromadzony materiał dowodowy, w tym m.in. protokół kontroli i zeznania świadków niezbicie wskazują, że skarżący w okresie objętym kontrolą dopuścił się licznych nieprawidłowości przy dokumentowaniu wyników badań technicznych pojazdów, dlatego prawidłowo organ zastosował sankcję z art. 84 ust. 3 pkt. 2 p.r.d. i cofnął skarżącemu uprawnienia diagnosty. W toku postępowania również skarżący nie zaprzeczał, że dopuścił się naruszeń opisanych przez organy, wskazywał jednak, że popełnione błędy były nieświadome i niezamierzone, popełniał je z uwagi na zwiększony zakres obowiązków, nadto podkreślał fakt skorygowania błędnych wpisów. Wobec powyższego WSA za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi dotyczące uznania przez organ za nieprawidłowy wpisu wyznaczającego krótszy – niż wynikający z przepisów – termin kolejnego badania okresowego, a także niewpisania w zaświadczeniu z badania okresowego wyniku tego badania i niewskazania terminu następnego badania – przy jednoczesnym dokonaniu tych wpisów w dowodzie rejestracyjnym. W ocenie sądu pierwszej instancji brak było również podstaw, by przychylić się do stanowiska skarżącego, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 776) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022) należało postrzegać jako błędy drobne, niepowodujące zagrożenia w ruchu drogowym bo odnoszące się do drobnych pomyłek przy wypełnianiu dokumentów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości sformułowanie, że uprawniony organ cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych w razie stwierdzenia okoliczności przewidzianych w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Jednolicie przyjmuje się, że w razie ustalenia naruszeń organ nie ma swobody w podjęciu decyzji i jest zobligowany do cofnięcia uprawnień. Przepis ten nie daje również organowi prawa do miarkowania odpowiedzialności diagnosty w zależności od ciężaru stwierdzonych naruszeń i ich znaczenia dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wykonanie badań technicznych pojazdów sprzecznie z wymogami prawa i stanem faktycznym zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień. WSA podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości stopniowania wagi naruszeń popełnianych przez diagnostę i nie uzależnił wydania decyzji pozbawiającej uprawnień od wagi tych naruszeń, również w przypadku samodzielnego dokonania korekt stwierdzonych błędów. W ocenie WSA nieuzasadniony jest też zarzut, iż cofnięcie uprawnień diagnosty stanowi w przypadku skarżącego naruszenie zasady proporcjonalności Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania przed sądami obu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że diagnosta swoim postępowaniem wypełnił znamiona ww. przepisów prawa poprzez umyślne przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydanie zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, zastosowanie ww. przepisu prawa w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do rozważenia czy ciężar ewentualnie popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat (bowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 p.r.d. "w przypadku cofnięcia diagnoscie uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna") co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłej decyzji; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wczesnej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust. 4 ustawy); 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 5 lipca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.T. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Z zarzutów procesowych sformułowanych w skardze kasacyjnej najdalej idącym jest ten, który wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku jest takim brakiem, który uniemożliwia w ogóle ocenę wyroku, zatem naruszenie tego przepisu zawsze musi prowadzić do uchylenia wyroku bez oceny innych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Z treści tego przepisu wynikają formalne elementy uzasadnienia wyroku, a więc przepis wskazuje na składowe poprawnie sporządzonego uzasadnienia. Analiza treści uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że wyrok ten zawiera wszystkie elementy określone w ustawie, zatem sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniami i ocenami wyrażonymi przez ten sąd nie oznacza, że wyrok narusza prawo, a jego uzasadnienie jest niezgodne z ustawą. NSA zauważa, że z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika, jak sąd rozpoznający sprawę ma zrealizować warunki formalne w uzasadnieniu. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa nakładają na sąd obowiązek zachowania wymogów formalnych uzasadnienia wyroku, pozostawiając ich realizację konkretnemu sądowi. Ważne jest to, by sposób ujęcia tych formalnych elementów pozwalał na kontrolę oceny jaką przyjął sąd pierwszej instancji co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, bo tylko w takich warunkach może być zapewniona kontrola kasacyjna skarżonego wyroku. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości w tym zakresie, zatem rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji wydaje wyrok nie posiadając akt sprawy albo czyni to przed zamknięciem rozprawy. Z akt sprawy wynika, że w tym postępowaniu żadna z tych sytuacji nie miała miejsca. W ocenie NSA niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że w swoim orzecznictwie NSA wielokrotnie odnosił się do naruszeń art. 84 ust. 1 i 2 w związku z ust. 4 p.r.d. i art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem w tym miejscu nie ma potrzeby przywoływania tego orzecznictwa. Wskazać tylko można tytułem przykładu, że uregulowanie z art. 84 ust. 1 i 2 p.r.d. nie jest sprzeczne z regułami stanowionymi na gruncie Konstytucji. Jak trafnie zauważono, odpowiedzialność diagnosty za stwierdzone naruszenia ma charakter zobiektywizowany, a to oznacza, że ponosi on odpowiedzialność administracyjną za naruszenie przepisów administracyjnych, czyli dla ustalenia tej odpowiedzialności nie mają znaczenia inne przesłanki niż stwierdzone naruszenie (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 305/19, CBOSA). Z tego więc powodu organ cofając zezwolenie nie może brać pod uwagę innych okoliczności jak tylko stwierdzone naruszenia w zakresie badań technicznych, których dopuścił się diagnosta. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie naruszył przepisy w związku z wykonywaniem badań technicznych pojazdów. Wykazała to kontrola, której ustalenia nie zostały zakwestionowane. NSA zwraca uwagę, że skarżący formułując zarzut błędnej wykładni art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z ust. 4 p.r.d. nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. nie pozostawia organowi możliwości orzekania o cofnięciu uprawnień diagnosty w zależności od ciężaru popełnionych naruszeń w zakresie badań technicznych pojazdów. Faktem jest, że skarżący kasacyjnie wykonał takie badania w sposób niezgodny z zakresem i sposobem takiego badania wynikającym z przepisów prawa, tym samym wydał zaświadczenia, które nie odpowiadały wymogom określonym przez prawo. Niewątpliwie cofnięcie uprawnień diagnosty jest sankcją dotkliwą, jednak zdaniem NSA zasadną ze względu na funkcję jaką pełni diagnosta i wartości jakie ma realizować rzetelnie przeprowadzone badanie techniczne, a więc utrzymanie i poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.