I SA/Ol 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kantecka po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 8 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Z. na informację Zarządu Województwa "[...]" w O. z dnia "[...]", Nr "[...]’, "[...]" w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinasowanie projektu bez rozpatrzenia postanawia odrzucić skargę WSA/ post.1- sentencja postanowienia Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r., nr "[...]", "[...]" Zarząd Województwa "[...]" poinformował T. Z. (dalej jako "strona", "wnioskodawca", "skarżący"), że jego wniosek o dofinasowanie projektu "Efektywność energetyczna A. odkażanie - tępienie owadów i odszczurzanie – T. Z." złożony w konkursie "[...]" został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie warunków formalnych. Uzasadniając stanowisko Zarząd Województwa "[...]", pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej "IZ") wyjaśnił, że po dokonaniu ponownej weryfikacji dokumentów w zakresie spełnienia przez projekt warunków formalnych stwierdził uchybienia w zakresie: "Kompletność wniosku i załączników" – Kompletność załączników: a) Załącznik nr 1 Studium wykonalności: punkt 2.3 Stan po realizacji, stwierdzając, że wnioskodawca nie uwzględnił uwag IOK, pozostawiając powyższe punkty bez uzupełnienia; punkt 2.4.2 Potencjał finansowy do realizacji wybranego wariantu oraz punkt 3.2 Kalkulacja nakładów inwestycyjnych - polegające na nieuwzględnieniu w ww. punktach dokonanych zmian we wniosku odnoszących się do kosztów realizacji projektu, b) Załącznik dodatkowy 14 Oświadczenie o zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące od 1.01.2021 r. gdzie wnioskodawca nie uzupełnił załącznika w zakresie statusu prawnego wnioskodawcy w odpowiednim miejscu, tym samym uznano, że załącznik nie został prawidłowo sporządzony. Poinformowano wnioskodawcę o braku prawa do wniesienia protestu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wnioskodawca wniósł do organu pismo z dnia 27 grudnia 2018 r. W odpowiedzi IZ (w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r.) podtrzymał dotychczasowy status wniosku o dofinansowanie opisanego projektu, tj. pozostawiony bez rozpatrzenia. Strona pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na stanowisko organu w zakresie pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie warunków formalnych. W ocenie wnioskodawcy pismo organu stanowi informację o negatywnej ocenie projektu o dofinasowanie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Stanowisko swoje umotywował tym, że rozstrzygnięcia IZ, podejmowane w toku naboru i oceny wniosków o dofinasowanie nie należą do spraw będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie organu, sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania innych działań podejmowanych przez organy administracji poza wymienionymi enumeratywnie w art. 3 § 2 oraz w art. 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ), dalej określana w skrócie jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl przepisu art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Ustawą szczególną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.), dalej określana w skrócie jako "u.z.r.p". Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.z.r.p., w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena czy wniosek nie zawiera braków wskazanych w art. 43 ust. 1 u.z.r.p. dokonywana jest przez właściwą instytucję przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2 u.z.r.p., czyli ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej – zgodnie z art. 44 ust. 1 – przez komisję oceny projektów. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulamin konkursu nie przewidują żadnego środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Ustawa przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu, jednak przysługuje on jedynie od informacji o negatywnej ocenie projektu. Stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (art. 53 ust. 2 ustawy). Przy czym należy zaznaczyć, że wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania jeszcze na etapie weryfikacji warunków formalnych wniosku, wobec czego wnioskodawca nie był nawet uprawniony do wniesienia protestu. U.z.r.p. przewiduje także skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z jej art. 61 ust. 1 skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1. Z analizy przepisów u.z.r.p. wynika, że wiąże ona możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zatem, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 u.z.r.p.. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Zatem z przepisów u.z.r.p. wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26.05.2017 r., sygn. akt III SA/Lu 136/17, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 13.09.2018 r. sygn. akt IIISA/Gl 936/18, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 17.10.2018 r. sygn. akt I SA/Bk 577/18, publikowane pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącego nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia protestu w oparciu o art. 53 u.z.r.p.. Z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 u.z.r.p., nie można utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji też pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku nie stanowi oceny projektu. Od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest, albowiem możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne uznać należy także zaskarżenie tego rodzaju czynności (pismo o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie) skargą do sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyrażane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 89/16 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29.12.2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1259/16, z dnia 9.02.2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1207/16, z dnia 27.02.2017 r. sygn. akt III Sa/Lu 42/17 oraz z dnia 8.03.2017 r. sygn. akt III SA/Lu 61/17, publikowane pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 u.z.r.p.. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26.05.2017 r., III SA/Lu 136/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za dopuszczalnością skargi nie przemawia także brzmienie art. 64 u.z.r.p., który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem, a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy u.z.r.p.. Ustawa ta przyznaje organowi (właściwej instytucji) prawo wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1). Projekty podlegają ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). Z przepisów u.z.r.p. nie wynika zatem dla wnioskodawcy żadne bezpośrednie uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieusunięcia braków uniemożliwiających poddanie projektu ocenie według określonych w ustawie kryteriów wyboru nie wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i nie może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienie WSA w Lublinie z dnia 26.05.2017 r., sygn. akt III SA/Lu 136/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia oznacza niepodjęcie przez organ dalszych czynności, przewidzianych w u.z.r.p., zmierzających do rozstrzygnięcia konkursu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.z.r.p. rozstrzygnięciem konkursu jest zatwierdzenie listy ocenionych projektów. Należy również podkreślić, że stosownie do art. 50 u.z.r.p., do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. nie zostało podjęte w trybie postępowania administracyjnego, jak również nie zakończyło się wydaniem aktu administracyjnego zawartego w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. Tym sam rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi w niniejsze sprawie znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który w sprawie ma zastosowanie na podstawie art. 64 u.z.r.p., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W tym stanie prawnym Sąd nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów skargi, gdyż jak już wskazano wyżej pozostawienie bez rozpoznania wniosku z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych nie może być uznane, tak jak tego chce skarżący, za negatywną ocenę projektu w rozumienia art. 53 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. Z tych względów Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.