IV SA/Gl 1063/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.M.- redaktora naczelnego portalu "A" na decyzję Dyrektora A z dnia [...] r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. radca prawny będący pełnomocnikiem organu, tj. Dyrektora A w K., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego A. M. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów zawartych przez Instytucję z J. O. w latach 2015-2018. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podniósł, że w dniu 22 maja 2018 r. skarżący skierował w drodze mailowej wniosek o informację, jakiego rodzaju umową związany był/jest pan J. O. z A w 2015-2016-2017 i 2018 roku, czy jest to etat, umowa o dzieło, zlecenie. Jednocześnie wniósł o udostępnienie umów. Ponadto wniósł o informację, czy w latach 2015-2018 KMO wysyłało pracowników zatrudnionych na umowy o dzieło/zlecenie na delegacje krajowe i zagraniczne? Jeżeli tak to wniósł o wykaz ilu i dlaczego, a także jakie były koszty tych wyjazdów. Następnie pełnomocnik organu wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 22 maja 2018 r. nie mógł zostać zrealizowany w zakresie, w jakim dotyczy udostępnienia umów zawartych przez Instytucję z J. O. w latach 2015- 2018 ze względu na prawo do ochrony prywatności osoby fizycznej, to jest z uwagi na przesłankę ujętą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że J. O., będący stałym współpracownikiem Instytucji jest osobą fizyczną, która nie pełni funkcji publicznych. Dodał, że przy ocenie tej ostatniej przesłanki należy mieć na uwadze zakres działań realizowanych przez taką osobę. Podniósł, że według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 31/18) "To, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, powinno być wynikiem zbadania, czy osoba ta, w ramach instytucji publicznej realizuje w jakimś zakresie zadania nałożone na tę instytucję. Będą to osoby, którym przysługuje choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W rachubę wchodzić więc mogą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów." Pełnomocnik organu wskazał, że immanentną cechą wyróżniającą osoby pełniące funkcje publiczne jest albo uczestnictwo w wydawaniu decyzji, albo też samodzielność decyzyjna w gospodarowaniu środkami publicznymi (w szczególności reprezentowanie podmiotu i zawieranie umów). W tym zakresie wskazał, że obu tych cech nie można przypisać J. O., który pełni funkcje usługowe związane z podejmowaniem czynności organizacyjnych przy realizacji działań statutowych Instytucji. Następnie pełnomocnik organu podkreślił, że J. O. nie wyraził zgody na ujawnienie treści zawartych przez niego umów i przytoczył fragment wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., według którego "Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że osoba niepełniąca funkcji publicznej, zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne, musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach. Z takim zainteresowaniem na pewno musi liczyć się osoba podejmująca się pełnić funkcję publiczną, co jest wpisane w "koszty" pełnienia tej funkcji, które oprócz innych obowiązków obejmują także konieczność ujawnienia informacji objętych sferą prywatności. Nie sposób jednak rozciągnąć tego obowiązku na osoby niepełniące funkcji publicznej, którym ochronę prawa do prywatności na gruncie dostępu do informacji publicznej zapewnia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), stanowiący ograniczenie w realizacji prawa do informacji. Wynagrodzenie osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organy administracji publicznej podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1005/16). W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia: - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej "udp") w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, co zgodnie z ww. przepisami powinno zostać wskazane w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej; - prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 2 udp w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 47 Konstytucji, w zw. z art. 9 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 8 i art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 493 z późn. zm., dalej "uopdk"), w zw. z art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej "ufp") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż udostępnienie umów zlecenia zawartych pomiędzy A (dalej "Instytucja"), a p. J. O., podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do przeciwnych wniosków, a umowy te powinny zostać udostępnione skarżącemu, b) art. 5 ust. 2, w zw. z art. 16 ust. 1 udp poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie umów zawartych z J. O. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej skarżącemu w zakresie, w jakim odmówiono jej udostępnienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w szczególności zwrotu kwoty wpisu sądowego, wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego w sprawie oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga rozpoznana zgodnie z powyższymi kryteriami zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – radca prawny będący pełnomocnikiem Dyrektora A w K., odmówił udzielenia stronie skarżącej informacji publicznej poprzez udostępnienie umów zawartych przez A w K. z J. O. w latach 2015-2018. W decyzji wskazał, że została wydana z upoważnienia Dyrektora wymienionej instytucji. Jako podstawę prawną decyzji wymienił przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330), zwanej dalej również u.d.i.p. Podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor A w K., jest podmiotem reprezentującym samorządową instytucję kultury. Jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego został rozpatrzony w ten sposób, iż decyzją z dnia [...]r. odmówiono mu udostępnienia wnioskowanej informacji z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczającej prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wskazać należało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, z tym że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Z powyższego wynika zatem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie zaś art. 104 § 1 K.p.a., decyzję wydaje organ zarządzający danym podmiotem, którym jest w niniejszej sprawie Dyrektor instytucji kultury – zgodnie z § 5 Statutu Instytucji kultury pod nazwą A w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1983). Natomiast według art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zgodnie z przytoczonym przepisem, upoważnienie do wydawania decyzji może być udzielone pracownikowi danej jednostki organizacyjnej. Z uwagi na to, że z akt nie wynika, czy osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję jest pracownikiem tej Instytucji, Sąd zwrócił się do pełnomocnika organu o udzielenie informacji w tym zakresie. Do daty wydania niniejszego wyroku informacja powyższa nie została przedłożona. W konsekwencji tego, kwestię tę uznać należało za niewyjaśnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślenia wymagało, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo z dnia 8 grudnia 2016 r. udzielone radcy prawnemu M. M. przez P. Z. – Dyrektora A - do działania w imieniu Instytucji w zakresie sporządzania odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wszelkich innych czynności z tym zakresem związanych. Wskazać zaś należało, że według art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2115), wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej. Załatwianie spraw w imieniu organu, w tym wydawanie decyzji administracyjnych nie mieści się w pojęciu świadczenia pomocy prawnej. W niniejszej sprawie, po wydaniu wyroku wpłynęło pismo pełnomocnika organu, według którego, radca prawny, który podpisał zaskarżoną decyzję, nie był i nie jest pracownikiem organu w rozumieniu art. 268a K.p.a. Wcześniejsze ujawnienie tej okoliczności skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, za które należy uznać wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. Uprawnienia takiego nie stanowi bowiem – jak już była o tym mowa – pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu, które nie daje podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Takiej podstawy prawnej nie dają też uregulowania regulaminu organizacyjnego instytucji kultury, gdyż wyjątki od normy zawartej w art. 268a K.p.a. musiałyby wynikać ze szczególnego przepisu ustawowego lub opartego na delegacji ustawowej. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, takiego wyjątku nie wprowadziła. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 268a K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, przedwczesne jest rozpoznanie zarzutów skargi o charakterze merytorycznym, dotyczących w szczególności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Instytucji uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Podkreślenia przy tym wymagało, że według art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. - do obligatoryjnych elementów składowych decyzji, należy - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 200 zł. i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), a także opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa.