II SAB/Ol 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Przewodniczącego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w rozpoznaniu wniosku o wydanie karty parkingowej I. zobowiązuje Przewodniczącego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do wydania karty parkingowej skarżącej J. N. w terminie 30 dni od zwrotu akt sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny. "[...]" (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" (dalej jako: "organ administracji") z wnioskiem z dnia 20 lipca 2018 r. o wydanie karty parkingowej. W dniu 26 lipca 2018 r. organ administracji wezwał skarżącą do osobistego złożenia powyższego wniosku w siedzibie organu, zastrzegając, że nieuzupełnienie tego braku będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że porusza się wyłącznie na elektrycznym wózku inwalidzkim, do transportu którego konieczny jest specjalistyczny samochód. Z tego względu skarżąca m.in. nie jeździ do "[...]". Stwierdziła, że wniosek może złożyć osobiście w miejscu zamieszkania (w "[...]"). Zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. organ administracji poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]". Podniosła m.in., że żaden przepis prawa nie zobowiązuje do złożenia przedmiotowego wniosku w siedzibie organu, pomijając możliwość jego złożenia w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził w piśmie z dnia 17 września 2018 r., że w sprawie nie ma zastosowania tryb ponaglenia, a ponadto skarżąca prawidłowo została wezwana do osobistego złożenia przedmiotowego wniosku w siedzibie organu administracji. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła, że Przewodniczący Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pozostaje w błędnym przekonaniu, że osobiste złożenie przez nią wniosku o wydanie karty parkingowej w jej miejscu zamieszkania jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie wzoru oraz trybu wydawania i zwrotu kart parkingowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1438), dalej jako: "rozporządzenie". W ocenie skarżącej, żaden przepis tego aktu nie zobowiązuje wnioskodawcy do osobistego złożenia wniosku w siedzibie organu. Tym samym rozporządzenie to nie warunkuje skutecznego złożenia wniosku wyłącznie w siedzibie organu. Zaznaczyła, że organ posiadał wiedzę o jej stanie zdrowia, zatem niedopuszczalne było, aby zaniechanie osobistego złożenia wniosku o wydanie karty parkingowej w siedzibie organu stanowił zarzut zawinionego nieusunięcia braków formalnych. Zaznaczyła, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała karty parkingowej ani decyzji odmawiającej jej wydania. Tym samym organ administracji dopuścił się rażącej bezczynności przy załatwianiu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że zarzuty skarżącej są nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie naruszono przepisów powołanego rozporządzenia, a zarzut bezczynności jest bezpodstawny w okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skierowane do organu żądania wydania karty parkingowej jest sprawą z zakresu administracji publicznej, którą organ załatwia w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu karty parkingowej, a nie decyzji, po spełnieniu wymogów wynikających z art. 8 ust. 3a pkt 1 i art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990, z późn. zm.). Czynność wydania karty parkingowej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 279/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W analizowanej sprawie skarżąca zarzuciła organowi administracji bezczynność w wydaniu karty parkingowej, o którą wnioskowała pismem z dnia 20 lipca 2018 r. Wniosek ten organ administracji pozostawił, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, bez rozpoznania, gdyż stwierdził, że skarżąca nie podpisała go osobiście w siedzibie tego organu, do czego była wezwana. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, kartę parkingową wydaje się na wniosek osoby niepełnosprawnej lub placówki. Wniosek osoba niepełnosprawnej składa się do wybranego przewodniczącego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (ust. 2). Co do zasady określonej w ust. 3, osoba niepełnosprawna składa wniosek osobiście, z wyjątkiem: osoby, która nie ukończyła 18. roku życia, za którą wniosek składają rodzice lub ustanowieni przez sąd opiekunowie albo jeden z rodziców lub ustanowionych przez sąd opiekunów (pkt 1); osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie pozostającej pod władzą rodzicielską, za którą wniosek składa jeden z rodziców (pkt 2) i osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie niepozostającej pod władzą rodzicielską lub osoby ubezwłasnowolnionej częściowo, za którą wniosek składa odpowiednio opiekun lub kurator ustanowiony przez sąd (pkt 3). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia wniosek jest podpisywany przez wnioskodawcę w obecności przewodniczącego zespołu albo osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku przewodniczący zespołu wzywa osobę niepełnosprawną lub placówkę, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Na mocy zaś ust. 4, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3, wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Z literalnej wykładni cytowanych przepisów wynika, że zasadą jest, iż osoba niepełnosprawna powinna podpisać wniosek o wydanie karty pojazdu w obecności przewodniczącego zespołu lub osoby przez niego upoważnionej. Podkreślenia jednakże wynika, że celem nadrzędnym wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym jest dobro tych osób, pomoc im w sytuacji gdy tego potrzebują. Wydanie zatem karty parkingowej wymaga indywidualnego podejścia, tak, jak każda sprawa administracyjna (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 627/16, CBOSA). Interpretując powołane wyżej przepisy należy też mieć jednocześnie na względzie art. 69 Konstytucji RP, gwarantujący osobom niepełnosprawnym udzielanie przez władze publiczne, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Trzeba brać pod uwagę także art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie można też pominąć, że w założeniu projektodawcy, celem wprowadzenia zmian w m.in. art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), dokonanych ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), było wyeliminowanie lub co najmniej znaczące ograniczenie przypadków posługiwania się przez kierowców sfałszowanymi kartami parkingowymi, znaczące ograniczenie przypadków, w których kierowcy posługują się kartami wydanymi osobom, które zmarły oraz stworzenie służbom uprawnionym do kontroli pojazdów lepszych możliwości sprawdzenia prawidłowości wykorzystywania karty parkingowej, w sytuacji gdy kierowca twierdzi, że przewozi osobę niepełnosprawną. W efekcie, zakładano, że projektowana ustawa powinna przyczynić się do zwiększenia ilości miejsc parkingowych rzeczywiście dostępnych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Projektowana ustawa miała wyeliminować też możliwość wieloletniego posługiwania się kartą wydaną na czas nieokreślony dla osoby, która zmarła. Podkreślenia wymaga, że w projekcie założono, że społeczne skutki projektowanej ustawy są jednoznacznie pozytywne, gdyż zwiększy się ilość miejsc parkingowych rzeczywiście dostępnych dla osób niepełnosprawnych i ograniczona zostanie możliwość korzystania z kart parkingowych przez osoby nieuprawnione - wykorzystujące szczególną sytuację wynikającą z niepełnosprawności innych dla swoich prywatnych korzyści. W konsekwencji - wzrośnie zaufanie obywateli do Państwa (zob. druk nr 823, Sejmu RP VII kadencji). Mając na względzie powołaną wyżej gwarancję konstytucyjną udzieloną osobom niepełnosprawnymi oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, należy stwierdzić, że czynności podejmowane wobec osób niepełnosprawnych muszą uwzględniać ich szczególne uwarunkowania (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 979/18, CBOSA). Wobec przedstawionych, prawnych możliwości działania przewodniczącego zespołu orzekającego, sposób prowadzenia sprawy i załatwienia podania skarżącej, nie był prawidłowy w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy. W szczególności, organ posiadając wiedzę o braku czy też szczególnie utrudnionej możliwości przyjazdu skarżącej - z uwagi na charakter jej niepełnosprawności – do siedziby organu znajdującej się w innym mieście, niż miejsce zamieszkania skarżącej, nie mógł, bez naruszenia powołanych wyżej przepisów, ograniczyć się do wystosowania wezwania z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 50 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. W § 2 tego artykułu przewidziano, że organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe, zaś stosownie do § 3 - w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Ponadto, stosownie do art. 52 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane. Zaznaczyć należy, że art. 52 nie określa żadnych przesłanek aktualizacji ustanowionego w nim obowiązku. Jak wynika natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wniosek może zostać podpisany w obecności "osoby" upoważnionej do tego przez przewodniczącego zespołu. Podkreślenia wymaga, że prawodawca nie ograniczył możliwości udzielenia tego upoważnienia wyłącznie do pracowników obsługujących dany organ, jak to ma miejsce, np. w art. 268a K.p.a. Możliwe jest więc udzielenia upoważnienia przez przewodniczącego zespołu piastunowi (lub konkretnemu pracownikowi) organu administracji, na którego obszarze działania zamieszkuje lub przebywa osoba mająca być wezwaną, do odebrania podpisu na wniosku o wydanie karty parkingowej. Wniosek skarżącej o wydanie karty pojazdu wpłynął do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 24 lipca 2018 r. Z tą chwilą powstał po stronie organu obowiązek załatwienia tego podania. Wprawdzie pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. organ administracji zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, lecz pozostawienie podania bez rozpoznania nie wyklucza zarzutu milczenia organu, jeżeli organ nie miał podstaw do zastosowania tej instytucji. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Działania podjęte w stanie faktycznym sprawy przez Przewodniczącego Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności należało bowiem oceniać z uwzględnieniem celu wprowadzenia zmian trybu wydawania karty parkingowej, art. 69 Konstytucji RP oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. Mając na uwadze wszystkie powołane wyżej aspekty prawne i okoliczności faktyczne sprawy, Sąd uznał, że Przewodniczący Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]"pozostawał w bezczynności, gdyż nie podjął wszelkich przewidzianych prawem działań w celu prawidłowego załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wydanie karty parkingowej, po powzięciu wiedzy o braku faktycznej możliwości zastosowania się przez skarżącą do wezwania z dnia 26 lipca 2018 r. Powyższe skutkowało zobowiązaniem organu do wydania karty parkingowej skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku. Zobowiązany do załatwienia sprawy organ, winien mieć na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną. W szczególności winien ocenić rzeczywistą możliwość spełnienia przez skarżącą wymogów formalnych wniosku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W ocenie Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro pozostawał on w błędnym przekonaniu, że pozostawienie podania bez rozpoznania w okolicznościach faktycznych sprawy, było działaniem prawidłowym. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie o niewymierzaniu organowi grzywny - pkt. III wyroku.