II SA/Ol 123/19

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 15 listopada 2018 roku nr XXXI/219/2018 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubomino - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: – § 2 ust. 4 w zakresie zwrotu "niezanieczyszczania środowiska i", – § 4 ust. 2 zdanie drugie, – § 4 ust. 3 w zakresie zwrotu "Miejsca gdzie przetrzymywane są", – § 4 ust. 5 w zakresie zwrotu "powinny być ustawione na terenie nieruchomości w miejscu widocznym, oznaczonym, w miarę utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota", – § 5 ust. 5, – § 7 ust. 3. Uchwałą Nr "[...]" Rada Gminy "[...]" uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwany dalej: "Regulaminem". W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 4 w zakresie zwrotu: "niezanieczyszczania środowiska i", § 4 ust. 2 zdanie drugie, § 4 ust. 3 w zakresie zwrotu: "Miejsca gdzie przetrzymywane są", § 4 ust. 5 w zakresie zwrotu: " powinny być ustawione na terenie nieruchomości w miejscu widocznym, oznaczonym, w miarę utwardzone nawierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się w niej wody i błota", § 5 ust. 5 i § 7 ust. 3. Organ nadzoru uznał, że zaskarżone postanowienia są niezgodne z prawem. W ocenie skarżącego, wprowadzone w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały określenie: "niezanieczyszczania środowiska" jest pojęciem niedookreślonym i niezrozumiałym dla adresatów tej normy, bowiem nie wiadomo, w jaki sposób się do niego zastosować. Akt prawa miejscowego powinien zaś zawierać normy jednoznaczne. Nadto, w ocenie skarżącego, niezgodne z prawem są postanowienia § 4 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu, zgodnie z którymi "Dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach". Uregulowanie to w sposób nieuprawniony ingeruje w prawo własności, bowiem wjazd na teren nieruchomości wymaga uprzedniej zgody właściciela. Kwestia ta kształtowana jest zaś w ramach stosunku cywilno-prawnego. Wojewoda podniósł też, że o ile ustawodawca zobowiązał organy gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, to nie dotyczy to miejsca, w którym pojemniki są przetrzymywane. Tym samym, określenie w § 4 ust. 3 Regulaminu, że w odpowiednim stanie sanitarno-porządkowym należy utrzymywać miejsca, gdzie przetrzymywane są pojemniki na odpady komunalne, przekracza upoważnienie ustawowe. W ocenie Wojewody, również zakwestionowane postanowienia § 4 ust. 5 Regulaminu nie znajdują podstawy w delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Organ nadzoru podniósł też, że w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, ustawodawca wskazał, iż obowiązkiem rady jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Takiego określenia nie zawierają zaś postanowienia § 5 ust. 5 Regulaminu. Wojewoda zarzucił też niezgodność z prawem § 7 ust. 3 Regulaminu, zobowiązującego właścicieli zwierząt do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzyma się zwierzęta domowe, mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Takie postanowienia nie mogą, w ocenie organu nadzoru, obejmować nieruchomości, stanowiących własność osób, utrzymujących zwierzęta domowe. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy uznał ją za zasadną w zakresie dotyczącym § 2 ust. 4, § 4 ust. 2 i § 7 ust. 3 Regulaminu i wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym § 4 ust. 3 i 5 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu. W ocenie Gminy, o ile można zgodzić się z zarzutami Wojewody, dotyczącymi sformułowań zawartych w § 2 ust. 4, § 4 ust. 2 i § 7 ust. 3 Regulaminu, to za całkowicie chybione należy uznać stanowisko w zakresie przekroczenia granic regulacji ustawowej unormowań określonych w § 4 ust. 3 i 5 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu. Gmina, odnosząc się do § 4 ust. 3 Regulaminu stwierdziła, że zasadniczym celem, dla którego rady gmin zostały upoważnione do wydania przepisów prawa miejscowego, określonych w art. 4 ustawy, było określenie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (ust. 1). Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że wyłączeniu spod obowiązku utrzymania właściwego stanu sanitarnego i porządku podlegały miejsca przetrzymywania pojemników na odpady. Regulacja zaś zawarta w § 4 ust. 5 Regulaminu całkowicie mieści się w wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy delegacji. W ocenie Gminy, również bez przekroczenia delegacji ustawowej Rada uchwaliła § 5 ust. 5 stwierdzający, że częstotliwość opróżniania pojemników bezodpływowych powinna wynikać ze wskazań instrukcji określającej m.in. parametry techniczne i zalecenia producenta dotyczące opróżniania tych zbiorników. Wobec różnorodności tych zbiorników inne ustalenia zawarte w uchwale nie podlegałyby obiektywnej kontroli ze strony wójta gminy jako organu sprawującego nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1 - 4 art. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy "[...]", Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach tej ustawy. Sąd podziela zarzuty skargi, dotyczące wskazanych w niej postanowień, które w sposób istotny naruszają prawo. Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru, że postanowienia § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie zwrotu: "niezanieczyszczania środowiska" jest pojęciem niedookreślonym, bowiem nie wiadomo, w jaki sposób się do niego zastosować, stwierdzić należy, że są one w pełni uzasadnione. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być bowiem formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Sformułowanie "niezanieczyszczania środowiska" nie spełnia zaś tych wymogów, bowiem nie można z niego odczytać, na czym ma ono polegać i jak ten zakaz przestrzegać. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważności postanowień § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie wyrazów "niezanieczyszczania środowiska". Należy także podzielić zarzut skargi, dotyczący postanowień § 4 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu. Zgodnie z tymi postanowieniami – dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach. Zapis ten, bez wątpienia, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa dotyczącymi prawa własności, w tym z art. 140 i nast. kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 140 k.c. - granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2679/16). Tymczasem, postanowienia § 4 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu prawo własności ograniczają w nieuzasadniony sposób, dopuszczając wjazd pojazdów na teren nieruchomości, bez względu na wolę jej właściciela. W ocenie Sądu, także postanowienia § 4 ust. 3 Regulaminu naruszają prawo w zakresie zwrotu: "Miejsca gdzie przetrzymywane są". Prawidłowo stwierdził Wojewoda, że w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważniono radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i warunek ten powinien dotyczyć samych pojemników na odpady komunalne, a nie miejsc, w których przetrzymywane są pojemniki na odpady. Stanowisko to trzeba w pełni podzielić, biorąc pod uwagę brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Ustawodawca wymaga określenia warunków rozmieszczania pojemników, a nie określenia warunków dla miejsc, gdzie pojemniki są rozmieszczane. Ustawodawca precyzyjnie określił to w delegacji ustawowej, gdzie zawarł wyczerpujący katalog postanowień dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które określa rada gminy. Zakwestionowana część § 4 ust. 3 Regulaminu przekracza zaś powyższą delegację ustawową i pozostaje tu bez znaczenia, że zasadniczym celem wydania regulaminów przez rady gmin było określenie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Analogiczna sytuacja dotyczy zakwestionowanej przez Wojewodę części postanowień § 4 ust. 5 Regulaminu. Stwierdzenie w Regulaminie, że "pojemniki powinny być ustawione na terenie nieruchomości w miejscu widocznym, oznaczonym, w miarę utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem na niej wody i błota", wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Sprzeczne z prawem są również postanowienia § 5 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którymi – "Opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zamówienia właściciela nieruchomości złożonego do podmiotu uprawnionego. Częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z instrukcji ich eksploatacji". Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym, przyjęcie przez Gminę, że częstotliwość opróżniania tych zbiorników określa instrukcja ich eksploatacji jest niewystarczające i niezgodne z cytowanym przepisem. Bez wpływu na to pozostaje różnorodność tych zbiorników, w szczególności ich różna pojemność. Za niezgodne z prawem należy też uznać postanowienia § 7 ust. 3 Regulaminu. W myśl jego postanowień – "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane są zwierzęta domowe mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego". Przedmiotowe postanowienie pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, na mocy której regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem, Regulamin określa nakazy, które mają oddziaływać na terenie posesji właściciela nieruchomości. Stanowi to naruszenie przepisów dotyczących prawa własności. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanym wyżej, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w zaskarżonej części.