IV SA/Wa 2997/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z bazy w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK", "organ") z [...] sierpnia 2018 r., którą odmówiono skarżącemu nieodpłatnego udostępnienia danych z bazy ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych graficznych dotyczących granic, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych oraz danych opisowych dotyczących działek ewidencyjnych, budynków, grup rejestrowych z obszaru miasta i gminy [...] w formacie GML. Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] wnioskiem z 27 lutego 2018 r. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - bazie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych graficznych dotyczących granic, budynków, użytków gruntowych oraz konturów klasyfikacyjnych, danych opisowych dotyczących działek ewidencyjnych, budynków oraz grup rejestrowych dla całego terenu Miasta i Gminy [...], w postaci pliku GML, w celu wykonania analizy podmiotów zmniejszających naturalną retencję terenową na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem w trybie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Starosta [...] w piśmie z 13 marca 2018 r. zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku i wskazanie rodzaju zadania z podaniem przepisów, z których wynika konieczność realizacji tego zadania za pomocą wnioskowanych danych oraz wskazania w jakim zakresie zasób jest niezbędny do realizowania zadań publicznych. W odpowiedzi na pismo z 13 marca 2018 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] poinformował, że wnosi o udostępnienie danych na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zgodnie z zadaniem wyszczególnionym we wniosku z 27 lutego 2018 r. Wyjaśnił także, że w celu wykonania zadania, o którym mowa we wniosku, należy dokonać analizy całego wskazanego obszaru, aby wyodrębnić nieruchomości, które spełniają założenia wynikające z art. 267 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. odmówił nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych. Uzasadniając odmowę stwierdził, że wskazane we wniosku zadania publiczne dotyczą jedynie nieruchomości spełniających warunki określone w przepisie art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Możliwość korzystania przez Gminę z aplikacji Kataster OnLine i udostępnionej przez Starostę [...] usługi WMS umożliwia weryfikację nieruchomości pod względem ich powierzchni, sposobu zagospodarowania, ujęcia w system kanalizacji, czego Gmina nie dokonała. W ocenie organu I instancji Gmina nie odniosła się do kwestii kanalizacji otwartej i zamkniętej, natomiast na podstawie bazy graficznej mapy zasadniczej Geo-Map można ustalić, że na terenie miasta i gminy [...] znajduje się ponad 30 km sieci kanalizacyjnej zamkniętej, co dodatkowo znacznie zawęża grono podmiotów zobligowanych do uiszczenia opłat za usługi wodne. Ponadto istnieje sieć kanalizacji otwartej, która wyklucza kolejną grupę właścicieli nieruchomości. W tych okolicznościach, w ocenie Starosty, argumenty Gminy zawarte we wniosku oraz piśmie z 27 marca 2018 r. są niewystarczające do nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych w szerokim zakresie. Burmistrz Miasta i Gminy [...] złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., podnosząc, że wnioskuje o udostępnienie danych w postaci GML, jako format właściwy wskazany w § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dostęp do aplikacji Kataster OnLine uniemożliwia skorzystanie z danych wektorowych i dokonanie analizy danych. Dane wektorowe umożliwią zastosowanie wielokryterialnej analizy danych, która w sposób zautomatyzowany szczegółowo określi podmioty podlegające przedmiotowej opłacie. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie MWINGiK wskazał, że zadania publiczne nałożone na Burmistrza Miasta i Gminy [...] przepisem art. 269 ustawy Prawo wodne dotyczą tylko zabudowanych nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 położonych na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Dodatkowym kryterium jest wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Realizacja tego zadania nie wymaga dostępu do danych dotyczących całego terenu miasta i gminy tylko do tych danych, które są niezbędne do wykonania zadania. Ogólna weryfikacja przez wnioskodawcę takich obszarów miasta i gminy, które są zabudowane i które są nieujęte w systemy kanalizacji umożliwia aplikacja Kataster OnLine i usługi WMS, do których Burmistrz ma dostęp. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł skargę na decyzję MWINGiK zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne polegające na jego błędnej wykładni poprzez uznanie, iż wnioskowane udostępnienie danych przekracza dane niezbędne do realizacji zadania wymienionego we wniosku oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewyjaśnieniu podstawy prawnej - co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2017, poz. 570 ze zm.) - dalej ustawa o informatyzacji podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji określenie rejestr publiczny oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że rejestrem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ewidencja gruntów i budynków prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017, poz. 2101). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze publicznym. Do przesłanek podmiotowych należy określenie jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu, zaś do przesłanek przedmiotowych wskazanie, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci ewidencji gruntów i budynków, a Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne między innymi na podstawie wskazanych we wniosku art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 2268) dotyczących opłat za usługi wodne, w tym także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest zakres, w jakim skarżący był uprawniony do nieodpłatnego skorzystania z danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla realizacji powierzonego mu zadania wynikającego z art. 269 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 22 Prawa wodnego. Należy podkreślić, że podmiot publiczny nie może na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji żądać udostępnienia wszystkich danych jakie zgromadzone są w danym rejestrze publicznym, ale tylko takich, które są niezbędne do realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., I OSK 940/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przyjął zatem ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, przez pryzmat niezbędności ich zakresu do realizacji powierzonych zadań publicznych. Zasadnicze znaczenie miała zatem treść złożonego wniosku o udostępnienie. We wniosku należy bowiem precyzyjnie wskazywać zakres żądanych informacji, które w sposób nie budzący wątpliwości byłyby niezbędne do realizacji powierzonych zadań publicznych, wynikających ze wskazanej we wniosku podstawy prawnej. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko organu, że sytuacja uzasadniająca udostępnienie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków dotyczących obszaru całego obszaru miasta i gminy [...] nie miała miejsca w odniesieniu do wskazanego we wniosku przez skarżącego zakresu jego zadań publicznych. Oczywistym jest, że Burmistrzowi powinny być udostępnione informacje co do gruntów położonych na obszarze miasta i gminy [...], jednakże jedynie takich, których powierzchnia przekracza 3500 m2 i które są zabudowane oraz nieujęte w systemach kanalizacji otwartej i zamkniętej, a nadto z których powierzchni wyłączono ponad 70% powierzchni biologicznie czynnej. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że w celu realizacji powierzonego mu zadania publicznego niezbędnym było udzielenie informacji co do wszystkich grantów położonych na obszarze miasta i gminy [...]. Przy czym na marginesie należy wskazać, że skarżący posiadając dostęp do aplikacji Kataster On Line oraz usługi WMS ma możliwość samodzielnego zweryfikowania, które nieruchomości na terenie miasta i gminy są zabudowane i nieujęte w systemie kanalizacji. Dodatkowo, kwestia konieczności uszczegółowienia wniosku była podnoszona w toku postępowania, albowiem pismem z dnia 13.03.2018 r. organ wzywał wnioskodawcę do wskazania przesłanki niezbędności oraz doprecyzowania wniosku. Żądanie udostępnienia danych dotyczących całego obszaru gminy i miasta [...] musiało spotkać się z odmowa. Nie ulega wątpliwości, że zawnioskowane dane w zakresie wskazanym przez stronę, nie mogą zostać uznane za niezbędne dla realizacji zadania publicznego. Gdyby żądanie skarżącego dotyczyło zabudowanych nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 położonych na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, których powierzchnia biologicznie czynna została wyłączona powyżej 70% powierzchni nieruchomości, wniosek winien zostać uwzględniony. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom powyższego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie był związany zarzutami odwołania, lecz rozpatrzył ponownie sprawę administracyjną, do czego był zobligowany. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.