II SA/Kr 1616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta T. decyzją z 18 czerwca 2003 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę na przebudowę istniejącej stacji paliw płynnych oraz przebudowę przyłącza wodnego i sieci teletechnicznej na terenie obejmującym nieruchomość, położoną w T. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r. (wpływ do organu pierwszej instancji 3 lipca 2018 r.) A. M. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta T. o zmianę punktu 1) b) opisanej wyżej decyzji - w zakresie przestrzegania warunków zawartych w piśmie wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z 26 maja 2003 r. znak: [...] tj. obowiązku monitoringu wód podziemnych. Prezydent Miasta T. decyzją z 5 września 2018 r. znak: [...] odmówił zmiany własnej decyzji znak: [...] z 18 czerwca 2003 r. Jako podstawę prawną powołano art. 105 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nie ma możliwości zmiany powyższej decyzji, a obowiązek, którego dotyczy wniosek o zmianę decyzji w dalszym ciągu powinien być wypełniany. Warunki opinii Wydz. GKiOŚ UMT, która została wpisana w decyzji, zostały nałożone zgodnie z obowiązującymi na dzień jej wydania przepisami prawa. System monitoringu wód podziemnych i gruntu obowiązuje na wszystkich stacjach paliw na terenie miasta T. i nakładany jest w celu prowadzenia kontroli czy nie dochodzi do zanieczyszczenia terenów sąsiadujących z inwestycją. Stacja paliw przy ul. [...] w T. położona jest na terenie zabudowanym, graniczy z domami mieszkalnymi jak i potokiem W. , co dodatkowo potwierdza konieczność monitoringu wód i gruntu na terenie stacji paliw. Konieczność prowadzenia monitoringu przewidziana jest także w dokumentacji hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskiej dla tej stacji paliw wykonanej. Odwołanie do Wojewody złożył A. M. podnosząc, że na podstawie art. 155 k.p.a. należy zmienić decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z jego żądaniem, bowiem pismo z 26 maja 2003 r., na które powołuje się decyzja zostało wydane na podstawie art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, który został już uchylony. Z tego względu nie istnieje obecnie podstawa prawna do nałożenia na skarżącego obowiązek prowadzenia monitoringu wód podziemnych na nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z 23 lipca 2018 r. znak: [...] wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska z zapytaniem, czy istnieje, możliwość zmiany w/w zapisów dot. ochrony środowiska naturalnego zawartych w przedmiotowej decyzji. 27 lipca 2018 r. organ w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymał swoje stanowisko w kwestii konieczności wypełniania tego warunku. Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Przedmiotem wniosku o zmianę decyzji znak: [...] z 18 czerwca 2003 r. jest zapis punktu 1) b) który brzmi: "Należy zachować warunki decyzji Prezydenta Miasta T. znak: [...] z dnia 15.10.2003 r. oraz pisma UMT Wydz. GKiOŚ znak: [...] z dnia 26.05.2003". Punkt 3 powyżej wskazanego pisma z 26 maja 2003 r. jest następującej treści: "Inwestor jest obowiązany okresowo monitorować szczelność podziemnych zbiorników magazynowych poprzez czujniki umieszczone w przestrzeni międzypłaszczowej, a także prowadzić lokalny monitoring wód podziemnych za pomocą wykonanych na kierunku spływu wód gruntowych otworów kontrolnych (piezometrów). Zaleca się prowadzenie obserwacji głębokości lustra wody i wykonywanie badań analitycznych prób wody pobieranych z piezometrów z częstością nie rzadziej niż 1 raz na 2 lata". Nie można zgodzić się z odwołującym, że skoro art. 56 ustawy Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 poz. 799 t.j ze zmianami) w aktualnym brzmieniu tej ustawy już nie obowiązuje, to nałożony obowiązek w świetle obowiązujących przepisów już nie istnieje. Należy jednak zauważyć, że przepis został uchylony, więc mamy do czynienia z nowym stanem prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II OSK 2325/11, LEX nr 1332683, oraz z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). Dodatkowo jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/17 zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania. Jak stwierdził organ niemożliwa jest zmiana decyzji z 18 czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na przebudowę - ponieważ obecny stan prawny nie jest tożsamy z tym, który obowiązywał w dacie wydanie decyzji, (która jest przedmiotem wniosku). Zatem słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że warunki opinii Wydz. GKiOŚ UMT zostały nałożone zgodnie z obowiązującymi na dzień jej wydania przepisami prawa - co potwierdza przytoczona powyżej argumentacja organu drugiej instancji. Skarżący w odwołaniu podnosi, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a. choć to pojęcie niezdefiniowane nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie, jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Konieczne jest dalsze wypełnianie obowiązku monitoringu wód i gruntu na terenie stacji paliw w celu kontroli, czy nie dochodzi do zanieczyszczenia terenów sąsiadujących z inwestycją, co jednoznaczne jest z ochroną interesu społecznego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony z dnia 22 czerwca 2018 r., podczas gdy brak jest negatywnych przesłanek do zmiany decyzji 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego nieobowiązujące w dacie wydania decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ oraz przyjęcie, iż zmiana decyzji jest sprzeczna interesem społecznym, podczas gdy zarówno organ l i II instancji nie przytoczył okoliczności na uzasadnienie powyższego twierdzenia; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie granic uznania administracyjnego poprzez wydanie decyzji przy braku rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy zindywidualizowanymi przesłankami i nieuwzględnienie słusznego interesu w wydaniu decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu l i II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi zawarto rozważania na temat treści art. 155 k.p.a. oraz przesłanek jego zastosowania, to jest: < decyzji ostatecznej, na mocy, której strona nabyła prawo < zgody strony na zmianę decyzji < braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji ostatecznej < słusznego interesu strony w zmianie decyzji. Zdaniem skarżącego wszystkie te przesłanki zostały spełnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślono, że realizowanie obowiązku okresowego monitoringu wód podziemnych, nałożonego w pierwotnej decyzji jest "bezpodstawne, bezcelowe i zwyczajnie nie zasługuje na realizację ze strony wnioskodawcy". Ponadto podtrzymano dotychczasowe argumenty podnoszone przez skarżącego na etapie postępowania przed organem administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. skarżący podkreślił, że najbliższe zabudowania oddzielone są od przedmiotowej stacji paliw drogą a potok oddzielony jest od stacji innymi nieruchomościami. Nie istnieje zagrożenie ze strony stacji, bowiem jest ona na bieżąco i w sposób nowoczesny monitorowana, a monitoring wód ma być wykonywany raz na 2 lata. Podkreślono, że organ administracji nie rozważył możliwości zmiany decyzji w kontekście zmiany stanu prawnego. Jako dowód w sprawie – który Sąd dopuścił – przedłożono kopię decyzji nr [...] Starosty [...] z 9 marca 2016 r. na okoliczność, że co do innej stacji paliw inwestora A. M. organ uchylił obowiązek monitoringu wód podziemnych. Pełnomocnik uczestnika Państwowej Inspekcji Pracy [....] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że istniejące uwarunkowania lokalne (bliskość cieków wodnych) świadczy o tym, że w interesie społecznym jest utrzymanie dotychczasowych obowiązków inwestora. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że decyzja ta jest prawidłowa, a zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji ostatecznej tj. decyzji Prezydenta Miasta T. z 18 czerwca 2003 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. M. pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji paliw płynnych oraz przebudowę przyłącza wodnego i sieci teletechnicznej na terenie obejmującym nieruchomość, położoną w T. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...]. Skarżący domagał się zmiany tej decyzji w części, w jakiej nałożono na niego obowiązek prowadzenia lokalnego monitoringu wód podziemnych za pomocą wykonanych na kierunku spływu wód gruntowych otworów kontrolnych (piezometrów) z częstością nie rzadziej niż 1 raz na 2 lata. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie w niniejszej sprawie strona wyraża zgodę na zmianę decyzji, która polegać ma na zdjęciu z niej pewnych obowiązków, a zatem zmiana ta jest również w interesie strony. Mimo to organy obu instancji prawidłowo uznały, że nie jest możliwa wnioskowana przez skarżącego zmiana ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z 18 czerwca 2003 r. znak: [...] Obowiązek, którego uchylenia domaga się skarżący został w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożony na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w ówczesnym brzmieniu ("Organ administracji może decyzją, o której mowa w art. 46 ust. 4, nałożyć obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 46 ust. 4 pkt 2 wymieniono decyzję o pozwoleniu na budowę"). Przepisy art. 56 i 46 zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r., bowiem materia regulowana tymi przepisami została przeniesiona do innej ustawy tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ma jednak racji skarżący, iż w ten sposób zlikwidowano z systemu prawnego obowiązki tego rodzaju, jakiego uchylenia dotyczy niniejsza sprawa. Obowiązki takie nadal mogą być nakładane i – jak wynika z decyzji organu I instancji – obowiązkiem monitoringu objęte są wszystkie stacje paliw na terenie miasta T., z tym, że podstawą tego obowiązku są obecnie inne przepisy prawa. Zgodnie z art. 6 Prawa ochrony środowiska 1. Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. 2. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Stacja paliw jest instalacją wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 35, pkt 36, pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W obecnym stanie prawnym pozwolenie na budowę dla tego rodzaju inwestycji byłoby poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie...). W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się istotne warunki korzystania ze środowiska nie tylko w fazie realizacji, ale również w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i art. 84 ust. 1a wymienionej ustawy z dnia 3 października 2008 r.) . Prowadzenie monitoringu wód podziemnych w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie (przebudowie) stacji paliw niewątpliwie mieści się w tym zakresie, bowiem jego celem jest sprawdzenie skuteczności zastosowanych na stacji zabezpieczeń przed przenikaniem produktów naftowych do wód podziemnych, co w konsekwencji pozwala na zapobieżenie szkodom na środowisku. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że myli się skarżący twierdząc, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku prowadzenia monitoringu wód podziemnych. Obowiązek taki nie został zniesiony (wyeliminowany z obowiązujących przepisów), w dalszym ciągu pozostaje aktualny, może być i jest nakładany. Dodatkowo słusznie zwrócono w zaskarżonej decyzji uwagę, że zmiana stanu prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji uniemożliwia jej uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3160/14: "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron."). Oznacza to, że wbrew stanowisku skarżącego zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany się domaga stanowi element uniemożliwiający tą zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą. W świetle powyższego nie można zgodzić się z podnoszonym na rozprawie przez skarżącego zarzutem, że organ administracji nie rozważył możliwości zmiany decyzji w kontekście zmiany stanu prawnego. Przeciwko zmianie decyzji przemawia również to, że w świetle okoliczności faktycznych (bliskość potoku i zabudowań) dalsze utrzymywanie obowiązku monitoringu wód podziemnych jest uzasadnione w świetle cytowanego wyżej art. 6 Prawa ochrony środowiska, zawierającego zasadę przezorności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2003/15 (LEX nr 2253648) "Decyzja oparta o art. 155 k.p.a. nie może być wydana wówczas, gdy sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Pod tym pojęciem należy rozumieć również pewne zasady prawne". Zatem nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., bowiem zmianie decyzji sprzeciwia się przepis szczególny – art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony, skoro zachodzą negatywne przesłanki do zmiany decyzji. Przedstawionego wyżej stanowiska Sądu nie zmienia również treść przedłożonej na rozprawie decyzji Starosty [...], którą w analogicznym zakresie zmieniono inną decyzję o pozwoleniu na budowę stacji paliw. Decyzja ta została w I instancji wydana przez inny organ niż w sprawie niniejszej, dotyczy stacji paliw położonej w innym miejscu, a zatem zachodzą inne uwarunkowania lokalne. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odmiennie niż Starosta [...] ocenia kwestię istnienia (możliwości nałożenia na inwestora) w obecnym stanie prawnym obowiązku monitoringu wód podziemnych, co szczegółowo zostało już wcześniej omówione. Wobec tych okoliczności nie znajduje tutaj zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Z pewnością również jedna decyzja wydana przez inny organ administracji nie stanowi jeszcze "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw". Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. "poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego nieobowiązujące w dacie wydania decyzji" jest całkowicie chybiony, bowiem żadne przepisy prawa materialnego nie miały w kontrolowanej sprawie zastosowania. Organy obu instancji zastosowały wyłącznie będący podstawą wniosku przepis postępowania – art. 155 k.p.a. Sąd nie stwierdził również podnoszonych w skardze naruszeń art. 7 i 77 k.p.a. Jak wynika z powyższych rozważań zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja prawidłowa. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.