III SA/Kr 778/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorstwo A sp. z o.o. z siedzibą w K karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ I instancji podał, że w dniu 23.11.2015 r. w K przy ul. S przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Skoda o nr rej. [...], którego kierowcą był J. D. W momencie kontroli w pojeździe oprócz kierowcy znajdowała się też pasażerka, a na taksometrze w pojeździe została naliczona kwota 12 zł. Kierowca okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, wydaną przez Wójta Gminy Z dla przedsiębiorcy A sp. z o.o. z siedzibą w K. Organ I instancji wskazał, że z zeznań pasażerki wynika, że w momencie zatrzymania pojazdu do kontroli była przewożona z ul. M w K na ul. F w K. Organ I instancji uznał zatem, że w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji, gdyż kierowca nie przedstawił licencji uprawniającej go do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy Miejskiej K, a taki właśnie kurs zrealizował. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie. Decyzji organu I instancji odwołująca się Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), 8 kpa, 77 kpa, 78 kpa, 79 kpa, 80 kpa i 81 kpa. Decyzją z dnia 29 marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2016 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem organu II instancji, argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu nie stanowią podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie bowiem wynika, że w dniu kontroli w chwili zatrzymania do kontroli drogowej kierujący J. D. w imieniu strony przewoził pasażerkę z ul. M w K na ul. F w K bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na tym obszarze. Strona w chwili kontroli posiadała jedynie licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o numerze rejestracyjnym [...] na terenie gminy Z. Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych przez Spółkę w odwołaniu przepisów postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera także żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, a w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie, a zatem brak jest podstaw do zmiany decyzji i umorzenia postępowania. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 10 §1 kpa przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; – art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji; – art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz 8 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, brak rozpoznania wniosku skarżącego o uzupełnienie postępowania dowodowego; – art. 6, art. 7 i art. 77§1 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; przez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; – art. 107 §3 kpa przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; – art. 81 kpa przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności; – art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, niedopuszczenia jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładniejszego objaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało poczynieniem błędnych i niepełnych ustaleń odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy jedynie wybiórczo odniósł się do zarzutów odwołania. Tymczasem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania ściśle związanych z nieuwzględnieniem wniosku strony o ponowne przesłuchanie świadków, co determinowało konieczność jej uchylenia. Strona wskazywała na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz ponowne przesłuchanie świadków - bowiem osoby te były przesłuchiwane w sprawie jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, a strona nie miała możliwości zadawania pytań świadkom oraz nie została poinformowana o przeprowadzanej czynności dowodowej, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 i 2 kpa. Zdaniem strony skarżącej, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony i tym samym jej nieuczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchań świadków - uniemożliwiającego poddanie ich wiarygodności pod wątpliwość na skutek pytań strony - organ rażąco naruszył art. 7 kpa i 80 kpa. Strona skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje skorzystania z możliwości przewidzianej przez art. 73 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, tj. przesłuchania świadka podczas wykonywania kontroli bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej, lecz fakt nieprzeprowadzenia tej czynności ponownie na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania. W kontekście powyższego doszło zatem do naruszenia także przepisu art. 81 kpa. Według strony skarżącej, brak pozostawienia organowi kontrolnemu jakiejkolwiek swobody w zakresie sankcji karnej, miarkowanej chociażby z uwagi na stopień zawinienia, budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej wymagającej ustalenia w pierwszej kolejności zgodności przepisów ustawy stosowanej przez organ z przepisami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jako nieuzasadniona nie może być uwzględniona. Przesłanki uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką zawiera art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) o transporcie, (u.t.d.). Zgodnie z art. 6 ust. 4 powyższej ustawy, licencja jest udzielana na określony pojazd i obszar. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 5 tej ustawy dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organy ustalony prawidłowo. Poza sporem w sprawie jest to, że samochodem osobowym marki Skoda o nr rej. [...] – taksówką - poddanym kontroli w dniu 23 listopada 2015 r. w K na ul. S, kierował J. D., który okazał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Licencja ta została wydana przez Wójta Gminy Z na rzecz skarżącej Spółki i uprawniała do wykonywania przewozu osób taksówką, o wskazanym wyżej numerze rejestracyjnym, na obszarze Gminy Z. Niesporne jest także to, iż kierowca wykonał w dniu kontroli zlecony telefonicznie kurs w K na trasie z ul. M na ul. F. Jest oczywiste, że K nie leży w na terenie gminy Z, co oznacza, że sporny kurs został odbyty poza terenem objętym posiadaną licencją, a więc niezgodnie z tą licencją. Strona skarżąca nie kwestionuje także ustalenia dokonanego przez organ w toku postępowania, że na dzień kontroli, tj. 23.11.2015 r. nie posiadała licencji na wykonywanie przewozu drogowego taksówką na terenie miasta K. Dopuszczenie w ust. 5 art. 6 u.t.d. wykonywania przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar oznacza tyle, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na obszar której udzielono licencji. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykonanie przewozu poza obszarem gminy określonym w licencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 272/14, Lex nr 521769706). Nie ulega wątpliwości, że kurs, który zrealizował kierowca na zlecenie skarżącej Spółki rozpoczął się w K i w K został zakończony. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. nr 3 lp. 1.1. Posiadana i okazana licencja nie uprawnia do odbywania kursów, które rozpoczynają się poza obszarem gminy Z i kończą się poza tym obszarem. W stanie faktycznym sprawy usługa była świadczona "w całości" poza obszarem określonym w licencji. Z uwagi na to, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, albowiem jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skoro w skardze strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, nie kwestionując ustalonego przez organy stanu faktycznego, ani skutków prawnych z niego wynikających, zgodnych z obowiązującymi przepisami u.t.d., to zarzuty te nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Zdaniem skarżącej, nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku o przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania świadków, a przede wszystkim kierowcy taksówki w obecności skarżącej miałoby spowodować brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym i dokonanie ustaleń w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do okoliczności sprawy. Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony, albowiem wskazać należy na istotną wagę i znaczenie ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli prowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego oraz na relację między przepisem art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d. oraz art. 79 § 1 i 2 kpa. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem szczególnym, w którym stronę reprezentuje kierowca kontrolowanego pojazdu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.t.d., w toku kontroli inspektor może przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a w przypadku, gdy w trakcie kontroli zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor dokumentuje poprzez sporządzenie protokołu kontroli (art. 74 u.t.d.), który stanowi dowód przeprowadzenia postępowania kontrolnego i dowód dokonanych w nim ustaleń. Protokół kontroli powinien zostać podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. Na podstawie art. 74 ust. 2 u.t.d. kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na wagę ustaleń opisanych w protokole kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. (por. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 156/13 i z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 687/11, dostępne w bazie cbois). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. akt III SA/Łd 356/14 (LEX nr 521679009), że protokół kontroli jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej. W kontrolowanej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny, co zostało odnotowane w treści protokołu. Nie skorzystał też z możliwości wniesienia uwag co do jego treści. Jednakże sam fakt niepodpisania protokołu przez kierowcę nie umniejsza wagi tego dowodu i nie może stanowić źródła wątpliwości co do opisanych w tym protokole okoliczności i faktów. Żaden też przepis u.t.d. ani kpa nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony zgłoszony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów u.t.d. w sytuacji, gdy świadek ten przesłuchany był w trakcie kontroli przez upoważnionego inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Dopuszczenie dowodu z ponownego przesłuchania takiego świadka w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego podlega regułom wynikającym z przepisów art. 75, art. 77 i art. 78 kpa, a więc powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu są okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Także przeprowadzenie rozprawy podlega regułom wynikającym z art. 89 kpa. Zauważyć należy, że strona skarżąca, wnioskując w odwołaniu o wyznaczenie rozprawy oraz przesłuchanie świadków motywowała swój wniosek wyłącznie brakiem możliwości zadawania świadkom pytań oraz niepowiadomieniem jej o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchań świadków. Motywacja taka nie mogła być wystarczająca, a więc skuteczna, wobec przytoczonej wyżej treści art. 73 u.t.d. i wagi tego dowodu w kontrolowanym postępowaniu. Strona skarżąca nie wskazała natomiast w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji na żadne okoliczności mające być przedmiotem dowodzenia, wskazujące, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny aniżeli wynika to z przesłuchania świadków. Nie powołała się także na inne okoliczności, które świadczyłyby o zasadności zastosowania przez organy przepisu art. 92c u.t.d., tj. nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, względnie umorzenia wszczętego postępowania. Podkreślić należy, że istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego czy istnienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie, powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Sama natomiast okoliczność dokonania przez organy ustaleń faktycznych na podstawie sporządzonego protokołu kontroli nie uzasadniała prowadzenia ponownych dowodów z przesłuchania świadków ani przeprowadzania rozprawy. Takie przeprowadzenie postępowania nie doprowadziło - wbrew stanowisku skargi - do wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia lub nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych w sprawie okoliczności. Sąd nie stwierdził także, aby dokonane przez organy ustalenia faktyczne były sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Zaskarżona decyzja czyni również zadość wymogom ustanowionym w art. 107 § 1 kpa, a jej uzasadnienie odpowiada w całości regulacji wynikającej z art. 107 § 3 kpa i jest prawidłowe – tak co do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione jak i wskazania oraz omówienia zastosowanych przez organ przepisów prawa. Nie znajdując więc podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub zasady postępowania, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.